一、浙江空间发展结构的简要回顾

　　传统的计划经济体制下，区域发展的空间组织主要由政府计划决定，核心是生产力布局的原则和重大建设项目的布局。随着市场经济体制的逐步确立和不断完善，市场对资源配置的基础作用日益扩大，空间规划和管理成为政府握有的为数不多的调控经济社会发展的重要手段，区域的空间发展结构问题于是越来越受到政府的重视。以往的研究可以主要从三个方面进行简要回顾。

　　（一）经济社会发展规划关于全省空间发展结构的研究[1]

　　“七五”计划提出了“两片四区”的经济区划和布局，即全省经济社会发展分为浙东北、浙西南两大片，分别包含以杭州为中心的浙北区、以宁波为中心的浙东区和以温州为中心的浙南区、以金华为中心衢州为次中心的浙西区。相应地实施沿海带动内地，以城市为中心的点轴分布空间结构政策。

　　“九五”计划在“三大区域（VIT）”划分的基础上，形成了“三区三带”的空间发展设想，这就是杭州湾两岸地区和沪杭甬、杭宁高速公路沿线产业带，温台沿海地区和沿海交通干线沿线产业带，浙西南地区和浙赣、金温铁路沿线产业带。

　　“十五”计划则提出了“三极辐射、三带集聚、两域拓展”的空间发展结构，即进一步突出城市的集聚和带动作用，强化以城市为中心的区域发展模式，增强杭州、宁波、温州三大中心城市的集聚效应和辐射功能，加快沪杭甬和杭宁高速公路沿线、甬台温高速公路沿线、杭金衢和金丽温高速公路沿线三大经济带的要素集聚，加快山区和海洋两大区域的综合开发。

　　（二）空间规划关于全省空间发展结构的研究

　　1999年经国务院批准实施的《浙江省城镇体系规划（1995——2010年）》在全省“井”字型交通骨架基础上提出了“二片、三核、四类、五级”的规划设想。

　　“二片”即沿海片和内陆片，其中沿海片城镇体现“面向海洋、突出两头、全线并进”的战略，内陆片城镇突出“培育内心、注重边城、形成特色”的战略。

　　“三核”即杭、甬、温三大中心城市。

　　“四类”即大都市区、城镇连绵区、城镇点轴发展区和城镇点状发展区四种城镇发展空间类型。形成全省杭、甬、温三大都市区；杭州湾两岸（作为一个区域整体）“V”型城镇连绵区和温台沿海“I”型城镇连绵区；浙赣沿线和金温沿线两个城镇点轴发展区；浙南山地、浙西北山丘、浙东丘陵、沿海岛屿四个城镇点状发展区。

　　“五级”即结合全省城市经济区划分，确定省域城镇职能体系，规划建设杭、甬、温三个一级经济主区中心城市；金、台两个一级经济亚区中心城市和十个二级经济中心城市；县（市）域中心城镇；县（市）域次中心城镇；一般建制镇五级城镇等级。

　　“井”字型综合运输系统。全省建成与国民经济和城镇发展相适应或适度超前，各种运输方式相协调，以主干线、主通道、主枢纽为主体构成的快速、安全、先进、高效的现代化“井”字型综合运输体系。

　　（三）其他有关全省空间发展结构的研究

　　如《浙江省城市化发展纲要》提出的关于杭州、宁波、温州、浙江中西部四大城市经济圈的发展设想；《浙江生态省建设规划纲要》关于全省六大生态区的划分；先进制造业基地战略关于环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带的建设规划；此外，“十五”期间全省还陆续提出了扩大20个县级政府经济管理权限的“强县扩权”战略、建设136个省级中心镇的“中心镇”战略等。

　　■四大城市经济圈

　　《浙江省城市化发展纲要》提出，到2010年，基本形成省域一级城市经济圈框架。即：杭州城市经济圈、宁波城市经济圈、温州城市经济圈和浙江中西部城市经济圈。杭州、宁波、温州三大中心城市功能得到进一步强化完善，金华及周边城市形成浙江中西部地区中心城市雏形。

　　■六大生态区

　　《浙江生态省建设规划纲要》将全省划分为六个生态区和十五个生态亚区。

　　浙东北水网平原生态区（含钱塘江河口生态亚区、宁绍平原城镇及农业生态亚区和杭嘉湖平原城镇及农业生态亚区），包括杭州市、嘉兴市、湖州市、宁波市、绍兴市的20多个县（市、区）；

　　浙西北山地丘陵生态区（含天目山脉森林生态亚区，千岛湖流域森林、湿地生态亚区和钱塘江中游森林生态亚区）包括湖州市、杭州市、衢州市、金华市、绍兴市的近20个县（市、区）；

　　浙中丘陵盆地生态区（含浙中丘陵农业生态亚区和金衢盆地城镇及农业生态亚区）包括绍兴市、金华市、台州市、宁波市、衢州市的近30个县（市、区）；

　　浙西南山地生态区（含乌溪江流域农林生态亚区、瓯江流域森林生态亚区和飞云江流域森林生态亚区）包括衢州市、金华市、丽水市、台州市、温州市的近30个县（市、区）；

　　浙东沿海及近岸生态区（含浙东沿海城镇及农业生态亚区和浙东滨海湿地生态亚区）包括温州市、台州市和宁波市的近20个县（市、区）；

　　浙东近海及岛屿生态区（含浙东北海洋生态亚区和浙东南海洋生态亚区）包括舟山市、台州市和温州市6个海岛县（区）在内的所有海域和岛屿。

　　■“强县扩权”战略

　　2002年8月，浙江省委、省政府决定扩大绍兴等17个县（市）和杭州、宁波的3个区等20个县级行政区的经济管理权限，将313项本该属于地级市经济管理的权限下放至经济强县，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项。

　　■“中心镇”战略

　　2000年8月，浙江省人民政府以浙政发『２０００』１９８号文件确定萧山瓜沥镇等１３６个建制镇（含县城）为全省中心镇，要求加强对中心镇建设的领导和规划，因地制宜，大力扶持，把中心镇建设成为集聚能力较强、规模布局合理、功能设施较全、环境优美的区域性中心，有条件的努力发展成为小城市，促进城乡经济社会的协调发展，加快全省现代化建设进程。

　　上述成果为本课题提供了重要研究基础。但总体而言，我省还没有形成比较明确的空间发展结构，经济社会发展规划侧重于经济区划的研究，空间引导、组织、协调、约束等功能有所欠缺；空间规划偏重于区域城镇体系的研究，缺乏与经济社会发展的统筹考虑，缺乏在国际化发展大背景下对空间合理发展次序的深入探讨；其它研究和规划则更多的是从产业、城市、生态等某个单一视角的思考，缺乏相互衔接，落实到地域空间极易引发相互之间的冲突。对以上不足的弥补将是本课题研究努力的方向。

　　二、“十一五”时期浙江确立空间发展结构的背景分析

　　空间结构是区域经济社会活动在地域空间的集中反映，也是区域之间相互作用的结果。构画“十一五”时期浙江的空间发展结构，必须顺应地域空间发展的基本规律，统筹考虑不同层次和不同方面的影响因素，从而提出相对优化的空间结构及发展战略。

　　（一）城市和区域加速融合发展

　　我国目前城市化水平已达到38%，浙江为53%（“五普”口径），进入了城市化加速推进阶段。根据国际经验，这一阶段城市化发展的基本特征是“区域城市化、城市区域化”。[2]这一趋势将主导我省“十一五”时期乃至今后更长阶段的城市化进程，由此对区域空间发展带来两方面的深刻影响：一方面，中心城市在区域经济发展中的地位和作用日渐突出，成为领导、组织区域经济发展的核心力量；另一方面，随着中心城市功能的增强，其影响和辐射范围不断扩大，出现了以中心城市为核心的大都市区、大都市圈等不同类型城市区域，成为区域发展的重要空间组织形式和参与国际竞争的基本单元。

　　■大都市区化——城市发展的新趋势

　　在美、日、欧等发达国家，大都市区已经成为城市发展的主要形式和国家经济发展的主体。在美国，大都市区人口已经占到全国总人口的80%以上。在日本，近八成的国内生产总值集中在东京、大阪、名古屋、福冈等四大都市区。在欧洲国家如英、法、德、荷等国，其城市化发展中也出现了大都市区形成和发展现象，大伦敦地区、大巴黎地区等都是世界上历史最为悠久的大都市区。而早在上世纪50年代，欧洲西北部从巴黎经布鲁塞尔、阿姆斯特丹直到鲁尔、科隆这一地区，英格兰中部从曼彻斯特、利物浦到伦敦这一地区已经形成了若干个大都市区在地域上彼此相连的现象。在我国，长江三角洲、珠江三角洲、京津唐三大城市群汇集了全国30%的国内生产总值和高达73%的外国投资，已经成为中国经济社会发展的巨大增长极。

　　（二）沿海经济发达省市已经形成了比较清晰的空间发展结构

　　上海按照“中心城市体现繁华，郊区体现综合实力”的原则形成了“三个圈层”（内环以内、内环和外环之间、外环以外）的空间发展模式。江苏提出了“三圈三带”（南京、苏锡常、徐州三大都市圈，沿沪宁高速公路、沿江、沿陇海线三条产业带）的空间发展战略，并在全国率先编制完成了都市圈规划。广东也于近期提出了“一脊、三带、三圈、五轴”的珠三角城镇群整体空间结构，目前已通过建设部组织的评审。

　　■上海“三个圈层”

　　根据《上海城市总体规划》，以市中心为轴心，内环线、外环线为界线，内环线以内以都市型工业为主，内外环线之间以都市型工业、高科技工业及配套产业为主，外环线以外以装备类工业和基础原材料工业为主。

　　■江苏“三圈三带”

　　“三圈”即南京都市圈、苏锡常都市圈和徐州都市圈。南京都市圈的范围包括南京、镇江、扬州以及安徽省的马鞍山、滁州、芜湖的全部行政区域，淮安的南部和安徽巢湖的部分地区，定位于长江流域与东部沿海交汇地带的枢纽型都市圈，江苏省核心型都市圈，兼容并蓄、开放多元的文化型都市圈，以上海为龙头的长江三角洲的重要组成部分。苏锡常都市圈的范围包括苏州、无锡、常州三市，定位于全国和亚太地区现代制造业的重要基地、上海都市圈的重要组成部分。 徐州都市圈的范围包括江苏省的徐州市、宿迁市及其所辖县（市）、连云港市及其所辖县，安徽、山东、河南部分市县，定位于苏北地区首要的增长极和实施全省区域共同发展战略的重要区域。

　　“三带”即抓住世界制造业和国际资本向中国转移的宝贵机遇，全力打造三条新型工业产业带，充分利用“沪宁线”这一“黄金通道”，打造领先潮流的电子信息产业；在长江800里“黄金水道”两岸，建设规模宏大的临江基础产业；在“欧亚大陆桥”的东部“桥头堡”——连云港至徐州的陇海线段，发展市场潜力巨大的原材料加工产业。

　　■珠三角“一脊、三带、三圈、五轴”

　　“一脊”指的是广州主城区、南沙、东莞虎门、深圳到香港前海、中环一线，位于珠三角中轴区位，它的功能是聚合区域核心功能，增加区域向内陆和外海的辐射与影响。

　　“三带”包括北部城市功能拓展带，南部滨海功能拓展带、中部产业功能拓展带，它们的功能是向东、西方向传递区域辐射作用。

　　“三圈”是形成以广州为主体，包括佛山、肇庆、惠州的中心都市圈；以深圳、东莞、惠州南部组成的东部都市圈；以珠海、中山、江门组成的西部都市圈。

　　“五轴”即莞深高速公路沿线城镇产业轴、京九铁路沿线城镇产业带、惠澳大道沿线城镇产业带、105国道沿线城镇产业带、江肇江珠高速公路沿线城镇产业带。

　　（三）长三角一体化进程加快

　　长江三角洲是我国经济最发达、发展最活跃的地区之一，在全国经济实力最强的35个城市中，长三角地区占了10个；在最新选出的全国综合竞争力10强城市中，长三角地区占了4个；2002年长三角地区以占全国1％的土地和6％的人口，创造了18％的国内生产总值。长江三角洲也是我国城镇最密集的地区之一，早在上世纪50年代就被戈特曼认定为世界六大城市带之一。在核心城市——上海的辐射和带动下，正在加速向世界第六大城市群迈进。随着洋山港、杭州湾大桥等一批区域性基础设施的开工建设以及沪杭高速轨道交通等重大项目研究的不断深入，浙江与上海以及长三角北翼城市的联系日趋紧密。省委、省政府审时度势提出了“主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流”的重大决策，浙江亟需确立在长三角世界城市群中的地位与功能，进一步明确省域空间发展结构。

　　■世界六大城市群

　　除中国的长三角城市群外，其他五大城市群是指：

　　美国东北部大西洋沿岸城市群：美国经济的核心地带，制造业产值占全国的30%，是国内最大的生产基地，美国最大的商业贸易中心和世界最大的国际金融中心。

　　北美五大湖城市群：与美国东北部大西洋沿岸城市群共同构成北美制造业带，其中底特律是全球著名的汽车城。

　　日本太平洋沿岸城市群：日本经济最发达的地带，是全国政治、经济、文化、交通的中枢，分布着全日本80%以上的金融、教育、出版、信息和研究开发机构。

　　英国以伦敦为核心的城市群：产业革命后英国主要的生产基地，伦敦现已成为欧洲最大、同时也是世界的三大金融中心之一。

　　欧洲西北部城市群：一个超级城市带，其中10万人口以上的城市有40座。巴黎是法国的经济中心和最大的工商业城市，也是西欧重要的交通中心之一。荷兰的鹿特丹素有“欧洲门户”之称。

　　（四）省域空间发展亟待整合

　　近年来，全省相继提出了城市化战略、强县战略、中心镇战略、先进制造业基地建设、生态省建设等发展设想，迫切需要加强相互衔接，在地域空间加以统筹考虑和有机整合。此外，由于行政区经济的过强发展，全省开发区“多、小、低、散”、大型基础设施建设各自为政、生态环境恶化等区域性问题也需要科学的空间发展战略加以引导和整合。

　　■我省开发区发展的主要特点

　　一是数量多。开发区（园区）清理整顿之前，全省共有经济技术开发区、高新技术产业开发区、特色工业园区、乡镇工业专业区等各类开发区721个，其中国家级开发区有11个，占1.5%；省级开发区有202个，占28.0%；市级开发区有103个，占14.3%；县级及其他开发区有405个，占56.2%。总规划面积约3457平方公里。

　　二是规模小。至2002年底，全省各类开发区已建成面积合计为753.57平方公里，户均1.1平方公里，建成面积不足1平方公里的583家，占80.9%。

　　三是产出低。2002年，62个省级以上经济开发区平均每平方公里的工业总产值仅为5.4亿元，有些开发区每平方公里的产值不到1亿元。

　　四是布局散。从省级开发区的设置来看，几乎所有的市及县级市都设置了开发区，明显地表现出区域平均的思想，已经大大地失去了开发区集聚工业的意义。

　　■日益严峻的生态环境

　　全省环境污染加剧的趋势仍未得到根本遏制，运河、平原河网和城市内河污染仍然严重，陆域酸雨已覆盖全省，发生频率与强度居高不下，近岸海域85%为四类水质和超四类水质，污染程度已居全国沿海省市区第二位。

　　三、“十一五”时期浙江空间发展结构的基本设想

　　基于上述分析，我们认为，“十一五”时期我省空间发展结构的确定要围绕提升浙江经济国际竞争力这一中心，突出“经济区域”原则，打破行政区划界限，按照区域经济发展的内在要求进行合理规划，融入长三角都市经济圈，优化省内区域经济布局；突出“生态优先”原则，合理界定各类生态功能区，严格加以保护；突出“城市核心”原则，发挥中心城市的辐射和带动作用，积极导入城市经济圈发展模式；突出“交通关联”原则，既要发挥交通网络对形成高效合理的空间发展结构的引导作用，又要根据空间结构合理化要求优化交通网架；突出“双重协调”原则，综合发挥政府调控和市场调节的作用，协调不同空间主体的发展利益。

　　根据上述原则，在科学吸收、整合现有相关战略的基础上，初步可以考虑在省域层面重点形成“四圈三带二区”的空间发展架构。

　　（一）培育“四圈”

　　就是进一步发挥中心城市的带动作用，着力培育杭州、宁波、温州、浙中四大城市经济圈，使之成为全省经济社会发展的“龙头”。

　　杭州城市经济圈包括杭州市以及绍兴、湖州、嘉兴三市的近杭地区，呈现以杭州市区为中心，杭宁、杭沪、杭甬、杭金衢高速公路以及104、320国道主要交通走廊为轴线的圈层状结构，成为全省高新技术研究开发与产业化的核心区域、高附加值传统优势产业发展的枢纽区域。从支撑城市经济圈发育、发展考虑，应进一步加强城市外部交通网与上海、江苏的对接，提高路网通达度，规划建设沪杭等城际高速轨道交通，杭州湾通道，高速公路、航道等重点项目。加快完善城市经济圈内部的快速交通系统，在完成杭州绕城公路的基础上，加快杭州城市轨道交通建设，将重点开发区纳入城市交通网，完善物流设施，建设“一个半小时经济圈”。

　　宁波城市经济圈包括宁波市、舟山市和绍兴、台州两市的部分地区，以宁波市区为中心，依托高速公路主骨架和铁路主骨架发展，成为上海国际航运中心的重要组成与浙江临港重化工业的核心区域。从支撑城市经济圈发育、发展考虑，应进一步强化连接上海与周边城市的快速交通系统，形成以宁波绕城高速公路为纽带，以杭甬高速、甬台温高速、甬金高速、杭州湾跨海大桥及其连接线、舟山陆岛工程为主体的对外高速公路骨架网络，进一步强化服务上海国际航运中心的港口集疏运系统。应完善城市经济圈内部的高等级公路网与航运线，加快宁波绕城公路建设，开展宁波城市轨道交通的规划建设，加快宁波、舟山大陆连岛工程建设，尽快形成便捷、畅通的综合交通网。

　　温州城市经济圈包括温州市和台州、丽水两市部分地区，以沿海交通干线为主要发展轴，成为辐射浙南闽北、影响湘赣的经济枢纽区域。从支撑城市经济圈发育、发展考虑，要加快与环杭州湾区域的快速通道对接，进一步融入以上海为核心的长三角交通与物流网络，形成以甬台温高速、沿海高速、金丽温高速、永诸高速、甬台温铁路、金温铁路、温福铁路等为骨干的对外交通网络，进一步拓展温州港口集疏运系统的腹地范围。加快温州绕城高速公路的闭合、温州（洞头）半岛工程、瓯江越江隧道、城市轻型轨道交通等建设，形成市内三条环线，构建城市经济圈域交通网。

　　浙江中西部地区目前还缺乏有足够影响力的中心城市，从发展趋势看，包括金华市区、义乌市、东阳市、永康市、兰溪市和武义县在内的区域，构筑浙中城市群的条件日渐成熟。可考虑以杭金衢、金丽温高速公路、330国道以及省道等主要交通走廊为轴线，采用组群式网络化发展模式，组合金华市区—兰溪、义乌—东阳—浦江、永康—武义等三大城市组群，加快培育成为浙江中西部地区的发展极核，带动城市经济圈的形成。从城市发展规模和经济辐射功能看，要突出金华市区和义乌市在浙中城市群的带动作用。同时要强化内部分工协作、功能互补，金华市区—兰溪城市组群要突出培育城市的生产功能、服务功能、集聚功能、创新功能和行政功能；义乌—东阳—浦江城市组群要突出培育城市主导功能，全力打造国际性商贸名城；永康—武义城市组群要着力打造国际五金研发中心和制造业基地。从支撑城市经济圈发育、发展考虑，应以高速公路为主骨架，进一步完善对外“城际通道、疏港通道、出省通道”布局；进一步强化组团城市之间外部交通网络的完善，加强道路对接，加快建设城际交通网络，择机建设城际轨道交通、推进公共交通一体化，建设“半小时交通圈”。

　　与此同时，要审慎推行“强县扩权”，凡纳入城市经济圈统一发展规划的县（市），原则上不应再成为扩权县。

　　（二）构筑“三带”

　　就是积极构筑环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带，形成涵盖产业发展、城市建设、生态保护等的地域经济系统，成为“十一五”时期乃至更长阶段我省发展的主骨架。要积极促进三大产业带的合理分工，形成优势互补、互促共进的发展格局。

　　环杭州湾产业带包括环杭州湾的杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、舟山六市产业和城市新的成长空间，并涉及六市与产业发展密切相关的功能区域。定位于先进制造业基地核心区、世界第六大城市群重要部分、扩大开放与新型工业化先行区、科技创新先导区、生态建设示范区。重点培育电子信息、现代医药、石化、纺织、服装等五大标志性产业集群，成为浙江省参与国际经济竞争的支柱力量；大力扶持交通运输设备、先进装备制造、新型金属材料及制品、造纸业及纸制品、家用电器及设备、食品加工制造等六大成长性产业集群，联动发展现代服务业和农业。形成先进制造业集聚区、城市连绵带和绿色生态网、基础设施网为主体的“区—带—网”的开发格局。

　　温台沿海产业带包括温州、台州两市产业和城市新的成长空间，并涉及与产业发展密切相关的功能区域。定位于国际性产业集群集聚区、民营经济创新示范中心、联接长三角与珠三角的经济走廊、陆海联动的黄金海岸、人与自然和谐发展区。着力壮大电气机械及器材、交通运输设备、现代医药与保健食品、服装服饰及服装设备、模具与塑料制品等五大支柱性产业集群，积极培育日用小商品、工艺品家具、家用电器、通用机械、包装印刷等五大成长性产业集群，配套建设能源输出、海洋、绿色农产品、休闲观光、现代服务等五大产业基地。形成“三带两群两网（即先进制造产业带、海洋产业带、生态产业带，优势显著的国际性产业集群、功能完善的沿海城市群，高效先进的基础设施网、自然和谐的绿色生态网）”的空间架构。

　　金衢丽高速公路沿线产业带包括杭金衢和金丽温高速公路沿线区域。定位于经济走廓、生态屏障，成为浙江省新的区域经济增长点、最大的人与自然和谐发展示范区、新兴的特色制造业基地、重要的绿色农产品生产基地和著名的生态旅游休闲基地。按照新型工业化要求，加快发展先进制造业，发挥生态、区位和商贸优势，积极发展现代农业和国际商贸、现代物流、休闲旅游等服务业。形成“两轴三核”（即杭金衢高速公路沿线、金丽温高速公路沿线两条发展主轴，浙中城市群、四省边界中心城市、浙南山地中心城市三个增长极核）的布局框架。

　　（三）保护“二区”

　　就是按照生态省建设的要求，结合浙江的生态、资源、环境特点，构建浙西山地、丘陵生态功能区和浙东海洋生态功能区，成为全省主要的绿色生态屏障和蓝色生态依托。

　　浙西山地、丘陵生态功能区应严格保护森林生态系统和珍稀野生生物栖息地，以自然为主恢复退化的草、灌、林植被或生态系统，科学治理水土流失，积极防治地质灾害。建立严格保护区域，设立禁挖区、禁采区、禁伐区，停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和污染环境的建设项目；建设生态公益林，开展封山育林和退耕还林，重视林相改造，适度开展生态移民；搞好生态产业示范，培育替代产业和新的经济增长点；优先建设一批小流域综合治理工程、“坡改梯”工程、速生菇木林工程等。

　　浙东海洋生态功能区应协调好港口、航运、围垦、养殖、旅游和临海工业等开发建设活动。严格控制入海污染物排放总量，防止海域水体富营养化，建立海洋生态自然保护区和海洋生物特别保护区，严格保护鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场和回游通道，加快人工鱼礁和海洋农牧化建设，推广生态渔业生产方式，建设滨海生态经济带。

　　（四）统筹“多域”

　　此外，环杭州湾北岸地区（嘉兴、湖州临近上海地区），重点流域（如鳌江流域等）、港域、海岛地区，若干标志性产业集群核心区（如环杭州湾地区的电子信息、纺织，温台沿海地区的电气器械等）的发展问题也应引起重视，需要在全省层面加以规划。

　　■统筹环杭州湾北岸开发

　　环杭州湾北岸包括嘉兴、湖州临近上海地区，具有“近沪邻苏”的区位优势。应进一步强化嘉兴区域性中心城市地位，加大接轨上海力度，重点发展临港型产业、高附加值传统特色产业和部分高新技术产业，成为上海产业转移的吸纳基地、产业协作的配套基地、科技成果的转化基地和跨国公司的出口加工基地。形成以嘉兴市区、湖州市区为两极，依托申嘉湖高速公路（规划）、申苏浙皖高速公路（规划）发展的带状结构。应进一步强化连接上海、贯通嘉湖的快速交通系统。争取将上海规划中的经松江到枫泾的轻轨、环海铁路以及未来的苏州城市轻轨延伸到嘉兴，实现三地城市轨道互通，强化嘉兴、湖州作为全省接轨上海的前沿阵地作用。加快申嘉湖高速公路、申苏浙皖高速公路等项目规划建设，推进区域公路网与上海、江苏之间的对接，形成嘉兴、湖州两大开放前沿城市的快速交通联系。

　　■统筹龙港——鳌江组合城市建设

　　统筹龙港、鳌江两镇的产业、资源、环境和基础设施，建设鳌江流域中心城市，带动昆阳、灵溪、金乡、钱库、萧江等城镇发展。通过重点发展印刷、编织、机械等制造业，积极培育金融、商贸物流、科教等生产服务业，成为以工业和商贸为主、辐射浙南闽北地区的现代化港口城市，带动整个鳌江流域协调发展的政治、经济、文化中心，温州城市经济圈南翼节点城市。

　　■统筹宁波——舟山港口开发

　　由于宁波港集装箱岸线资源已经相当有限，而舟山港深水岸线资源十分丰富，整合宁波——舟山的港口资源，加快宁波——舟山港口一体化步伐不仅必要而且非常迫切。近期的切入点是加快金塘集装箱码头建设步伐，可以由舟山市和宁波市或进一步吸收其他投资方，从“共同组建金塘集装箱股份公司”起步，逐步探索组建统一的宁波——舟山港口管理局和统一的宁波——舟山港务集团有限公司，真正高度整合两地的相关资源，以一体化的格局参与港口海运业的竞争。从长远发展看，还需要加强对舟山北部和六横等地港口后备资源开发利用的前期研究，以在未来港口资源的开发中牢牢掌握主动权。

　　■统筹产业集群培育

　　块状特色经济仍是“十一五”期间我省经济发展的主体力量，推动其向国际性产业集群转型是进一步发展的关键。从全省角度，可重点考虑培育以杭州为中心、沪杭甬高速公路沿线为主体的电子信息产业集群，以杭州为中心、涵盖台州、绍兴、金华等市的现代医药产业集群，以宁波为中心、涵盖嘉兴、绍兴等市的石化产业集群，以温州为中心、涵盖杭州等市的电工电器产业集群，以萧绍平原为中心、涵盖嘉兴等市的纺织产业集群，以杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州为重点的服装产业集群，以台州为中心、涵盖宁波等市的塑料产业集群，以金华为中心、涵盖台州等市的日用小商品产业集群等。

　　四、推进浙江空间发展结构优化的对策建议

　　（一）大力推进不同类型区域的协同发展

　　一是统筹城乡发展，推进城乡一体化。

　　改革开放以来，我省放手发展乡镇企业和个体私营经济，积极推进小城镇建设，农村工业化、城市化、农民收入均处于全国前列，但促进城乡协调发展的任务依然繁重：提高农业效益、建设现代农业，面临农业生产经营方式落后和农产品流通方式落后的制约；改变农村面貌、建设现代农村，面临城市带动、辐射能力弱和投入结构不合理的制约；加快农村劳动力转移、提高农民收入，面临就业、社保、户籍、教育等城乡分割体制的制约。

　　“十一五”时期要结合各地实际，因地制宜地推进城乡一体化，进一步提高城乡协调发展水平。环杭州湾地区是浙江城镇最密集、城市化水平最高、基础设施最完善的区域，应率先消除城乡壁垒，成为全省统筹城乡发展、推进城乡一体化的先行区；金衢丽地区要把中心城市特别是县城的培育放在首要位置，适当兼顾部分中心镇，形成以城带乡的主体，进而带动广大农村地区的发展；温台地区要在工业化快速推进中处理好城乡协调发展，合理界定城乡各种功能分区，提高基础设施的共建共享水平，完善城镇群的城市功能。

　　二是要以人的发展而不是区域的经济增长为核心，推动欠发达地区跨越式发展。

　　我省还有欠发达乡镇211个，成为全面建设小康社会、提前基本实现现代化的难点和重点。“十一五”时期要突出以人为本，着眼于提高人均收入水平、提高人的现代素质。突出欠发达地区作为省域生态屏障的功能，处理好地区经济发展与全省生态保护的关系，不以牺牲环境为代价盲目追求经济增长，相应的政绩考核可单独作为一种类型。突出“三个强化”的发展重点，强化生态资本开发，通过全面开放化生态资源优势为产业优势，发展生态型产业，实现经济发展与环境保护的双赢；强化人力资本开发，加强基础教育与农民培训，提高劳动力就业和创业能力，探索建立人力资本柔性吸纳机制；强化与发达地区的联动发展，通过深入实施“山海协作”、“百亿帮扶”、“欠发达乡镇奔小康”三大工程，建立合理的资源补偿机制，推动发达地区与欠发达地区对口协作、工业异地开发、异地代保。省级政府在财政支出上加大对欠发达地区基础设施和科技教育的投入力度。

　　（二）积极探索新的区域管理体制

　　改革开放以来，我国普遍将原有的地区行署改变成“市带县”的管理体制，其目的是通过给地方放权，试图以中心城市带动和组织区域经济的发展，但实际效果并不理想。尤其是随着经济发展和城市化的推进，这一体制已日益难以满足城市的发展趋势。首先，中心城市无法有效发挥地区级政府的区域性职能。在经济欠发达地区，中心城市强调自身的壮大而牺牲周边县（市）的利益；在经济发达地区，中心城市又无力组织、协调周边县（市）的发展。这种情况同样表现在县（市）/镇之间，进而造成城乡管理的脱节。其次，县（市）的发展活力和积极性受到一定程度的束缚。地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。再次，各级城镇政府间的有效协作无法有效开展。“市带县”体制是一种具有很强等级关系的管理模式，下级政府对上级政府负责，上级政府可以越级对下级政府的日常活动进行强有力的干预，不同行政区的城镇之间，即使经济社会联系再紧密，也往往由于隶属关系不同而以形成有效的分工与合作。

　　近年来，我省根据经济社会发展和城市化趋势，对改革“市带县”体制进行了一些尝试，如推行的“强县扩权”战略，就是对这一体制某种程度上的改良。“十一五”时期，可以在培育城市经济圈的基础上，更加积极地探索新的区域管理体制。

　　一是对现行省、地、县之间的多重管理体制进行合理改造，减少纵向管理层次，合理配置管理职能。

　　首先，应在科学界定城市经济圈范围的基础上，在城市经济圈内实行真正意义上的“市带县”体制。划入城市经济圈的县（市）由城市经济圈的中心城市实施包括人事、财政、土地在内的全面管理，中心城市对省负责。城市经济圈以外的县（市）则由省直接管理，减少“市管县”这一层次。城市经济圈之间的协调发展问题，可以由省级政府及有关部门协调解决。

　　其次，要对城市经济圈各层次政府进行合理的职能分工。下层的县（市）政府负责所在城市的日常社会服务职能，如教育、住房、卫生等；上层的中心城市政府则负责全地区的区域性服务职能，如区域性基础设施的协调建设、环境保护、土地开发管理、编制战略规划及监督实施等。

　　二是设立功能单一的特别区及其专门机构。

　　如果在上述管理体制调整尚不能有大的突破的情况下，可以考虑根据某种特定的管理需要，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理。这种模式在美国非常流行，被称之为“以物为中心的行政区划”。特别区的范围有大有小，大的基本覆盖了整个大都市区，小的则是2—3个城市之间的组合。特别区的种类五花八门，有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区等[3]。

　　■国外都市区管理体制典型模式

　　都市区在美、欧、日等发达国家出现较早，发展也较为成熟。由于政治、文化背景的差异，形成了两种典型的都市区管理体制，即单中心体制和多中心体制。

　　——单中心体制，亦称一元化体制，是指在都市区具有唯一的决策中心，有“一个统一的城市机构”。它可以是内部有若干个小单位相互包容或相互平行的一个政府体系；或者更可能是一个双层结构体系，即一个都市区范围内的正式组织和大量的地方单位并存，它们之间有多种职能的分工。伦敦、墨尔本、多伦多的管理体制就属于这种模式

　　单中心体制为许多大规模的公共服务提供了适宜的组织规模，港口、机场、引水工程等可以在都市区范围内实现规模经济效益。在这种体制下，可以剔除或减少有害于都市区整体发展的竞争和冲突，从而使资源流动更为顺畅。应当指出的是，单中心体制也受到多种观点的质疑。如公共设施规模过大会导致不能代表各种利益，不能满足各种需求和偏好从而造成效率的损失；要继续保持控制，其费用也许会非常巨大，使得设施在整体上低效；尤为重要的是，单中心体制易于陷入等级化的官僚结构危机，突出表现为对居民日常需求反应的迟钝，不能代表当地的公共利益。此外，在一个政府的统治机构下，由于缺乏竞争也会导致费用的提高和福利的损失。由此可以看出，在单中心体制下政府的公共组织只能提供都市区有限的一部分公共服务。

　　——多中心体制，又称多元化体制，是指在都市区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位（州、城市、镇等）和大量重叠的特别管理区（针对某些需要而成立的、具有单一职能的管理区域，如学区、大气污染控制区等）。

　　在西方，尤其是美国，多中心体制是都市区最常见的管理模式，特别是各种特别管理区的增长十分迅速。多种管理区的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定公共服务经济利益的结果，多中心体制试图以此来满足居民的各种需要和偏好。由于政府较小，公众易于参与监督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。但不能就此简单地认为多中心体制比单中心体制更能满足都市区的发展需要。多中心体制面临的主要问题是如何实现超越各种特别管理区的更大空间范围的公共利益。实现这种公共利益只能通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规模的公共服务。如果磋商的各方都能充分代表公共利益，则合作不会有困难，联合行动将给各方带来利益。但事实上，这种合作是相当困难的。因为在很多情况下，都市区内各地方政府之间有关公共设施、服务的消费和受益的分布并不均匀，而在多中心体制下各地方政府都有自己的否决权，从而难以组织都市区公共设施和服务的统一行动。但是，如果多中心体制可以妥善解决冲突，并在合理范围内维系竞争，这种体制将为解决都市区内的复杂问题提供有效途径。

　　（三）充分发挥区域规划的重要作用

　　区域规划是市场经济条件下政府调控区域发展的重要手段，要充分发挥其发展、协调、调控功能，推动全省高效合理空间结构的形成。

　　一是尽快建立比较完善的区域规划管理体系。

　　要处理好区域规划同城市规划、土地利用规划等现有规划的关系，发挥区域规划作为地区综合性“龙头规划”的作用，加强对有关规划编制、修订的指导。

　　“十一五”期间要在三大产业带规划基础上推进后续规划的编制，着手启动若干标志性产业集群发展规划，城市经济圈发展规划，重点流域、港域、海岛、山区一体化发展规划等下一层次区域规划，形成层次分明、结构严整、功能完备、重点突出的调控区域发展的规划体系。

　　二是强化区域规划实施机制建设。

　　要加强立法工作。随着社会主义市场经济的发展、政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划具有一定权威性和约束力的法定地位。在国家法规出台之前，在省级层面可进行有关地方立法的探索，核心是界定区域规划的性质、地位、管理机构（包括其主管事项和权限）。

　　要建立跨行政区的规划实施协调机制。可以成立由省政府直接领导，省级有关部门、地市、工商、学术界等的若干代表组成的联合委员会作为最高协调机构，发挥有关召集、协调作用；在此委员会下设若干专门委员会，集中负责某一具体规划内容的实施与协调的问题，并向联合委员会负责。同时联合委员会也应是拥有一定实权的执行机构，享有根据规划对省级有关政策的建议权，对区域性环境整治与重大基础设施建设的认可以及资金的分配权，对区域性金融贷款拥有倡议权等。

　　要制定相应的经济政策。对规划中属于公共性、主要由政府承担的项目要制定相应投资、资源供给政策。属于竞争性领域的项目主要通过市场机制付诸实施，政府开采取诱导基金、财政补贴、税收优惠、土地供给、资源许可等政策加以调控。

　　要广泛动员社会力量参与。市场经济条件下，区域规划所确定目标的实现，不单纯是政府行为的结果，更是区域全体成员“集体行动”的结果。因此，必须建立更加开放、民主、透明的规划编制体系，反映民意、体现民权、集中民智。在正式规划途径之外，利用咨询、讨论、交流、参与等措施，广泛吸收有关政府部门、专家学者、社团、企业等参与规划全过程，以需求解决区域发展中各种利益冲突的方法和途径，使得制定的区域成为能被区域成员视为“我们的规划”而自觉去履行。

　　（四）加快建立重要资源的一体化配置机制

　　一是促进重要资源的市场化交易。

　　建立建设用地的一体化供应和利用体系。加强土地整理和标准农田建设，加大村庄整治、宅基地整理和围垦造地力度，盘活存量土地，鼓励建设用地指标的区域统筹，确保重点园区、重大基础设施和重要工业项目的土地供应，提高土地利用效率。

　　建立优质水供应源，实施区域性供（引）水工程，鼓励缺水区域与水资源充裕区域进行水权交易，实现水源建设、库区移民、工业异地开发的有机结合。

　　积极推动区域排污权交易，提高区域环境容量的总体配置效率。推进跨行政区交通与物流设施、环保设施、电信设施等服务，推进跨行政区旅游资源联合开发形成区域性黄金旅游景线。

　　二是创新生态补偿机制。

　　我省重要生态功能区与欠发达地区大多是重合的，因此，现行的对欠发达地区各种财政转移支付也就相应被视作为一种生态补偿机制。2002年省财政转移支付达110多亿，大多数转移给了欠发达地区。这些财政补偿措施对促进欠发达地区生态环境保护和建设起到了一定的作用。但目前作为生态补偿的各种财政转移支付隐含并分散在财政体制分成和各种专项之中，显得对生态环境保护和建设的力度和强度仍十分不足。这无疑会严重影响全省生态环境保护，因此，应采取有力措施，创新生态补偿机制。

　　一方面，应加大财政转移支付的力度。可通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设生态环境保护和建设有直接关联的专项，增设欠发达地区定向专项，对定向专项的申报条件中附设生态环境保护和建设有关的内容；还可以参照我省已有的专项基金征收管理使用办法（如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加），建立生态补偿专项基金，以进一步加大生态补偿力度。

　　另一方面，要更加积极地探索“造血型”的生态补偿机制，使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制。关键是为提供我省生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。基本思路是建立省控和市控两级的“异地开发生态补偿试验区”，作为“造血型”生态补偿机制的实施载体。具体而言，按照生态省建设规划，根据我省生态环境资源的分布格局和生态环境功能分区，在环杭州湾东部沿海等环境容量资源比较丰富的地区建立省控“异地开发生态补偿试验区”。制定相应的政策法规和保障措施，定向允许丽水、衢州等源头保护区和生态脆弱区前去招商引资和异地发展，并以发展所取得的利税返回支持这些地区的生态环境保护和建设工作以及其他各项社会发展事业。在市级行政区范围内，可参照省控“异地开发生态补偿试验区”的模式，根据当地的实际情况，建立市控“异地开发生态补偿试验区”，如金磐开发区便是该发展模式的成功探索。原本为了扶贫而建立的金磐开发区，也恰巧成了反映上下游生态补偿方式的“异地开发生态补偿试验区”。磐安四分之一的财政收入来自该开发区，极大的增强了磐安的综合实力，促进了“生态富县”战略的实施；同时，也为金华的经济社会发展作出了应有的贡献。

　　（五）着力强化区域性重大基础设施的支撑效能

　　“十五”期间，我省以“五大百亿”工程为重点的基础设施建设成效显著，基础设施体系实现了由以往的“瓶颈制约型”向“十五”初期的“基本适应型”跨越。然而，随着我省经济社会的快速发展与转型，现有基础设施体系难以满足新一轮经济社会发展的需求。

　　“十一五”时期，要围绕区域环境竞争力提升、城镇体系空间布局和功能培育、城乡统筹发展，统一规划、协同联动进行基础设施的建设，特别是要把区域性重大基础设施建设作为实施空间发展结构战略的有效载体，推动基础设施体系从基本适应转向适度超前、从数量扩张转向量与质并重、从为经济发展配套服务转向引导促进经济发展转变，进一步发挥基础设施体系的综合效能和服务水平。为此：

　　一是基础设施建设要以空间结构发展战略及区域规划为指导。

　　“十一五”期间，基础设施建设要结合环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带规划的实施，强化规划对基础设施建设的指导作用，合理安排基础设施布局和建设时序；从区域一体化的高度，探索跨区域基础设施共建共享机制，重点推进交通、能源、信息等基础设施体系与上海、江苏等周边地区的衔接，全面融入长三角基础设施网络。

　　二是基础设施体系要与区域发展空间结构相融合。

　　基础设施布局要与省域城镇体系和产业空间布局相衔接，通过强化城际之间、城市新区、重点开发区和重要港口的快速通道、城市基础设施、港口集疏运系统及信息平台建设，高效组织区域的人流、物流、信息流和能量流，提高城市群、产业群之间的聚合功能和运行效能。

　　三是要协调各类基础设施建设，发挥基础设施体系的整体运行效能。

　　从网络化的视角统筹基础设施的规划和布局，强化各类基础设施项目的协调和配套；通过优化运输网络结构，加快形成多种运输方式相互协调、有机衔接、互为配套的综合大交通体系；加强对交通枢纽、物资集散和口岸地区大型物流设施的统筹规划，充分考虑物资集散通道、各种运输方式衔接及物流功能设施的综合配套，加快发展现代物流；从一体化的角度，重视水利、能源、信息、社会、环保等基础设施项目在“点、线、面”上的有机结合，发挥基础设施体系的综合效益和网络效益。

　　四是要根据统筹城乡发展的要求完善城乡基础设施体系。

　　从适应城乡人民生活水平提高及社会稳定与发展要求提供有力保障角度，加快实施“百亿科教文卫设施建设”工程，全面加强农村地区卫生、教育等基础设施建设，完善城乡文化、体育、安全应急等社会基础设施网络；落实“千村整治、万村示范”、“乡村康庄工程”、“千万农民饮水工程”和“万校标准化工程”，因地制宜地推进城市道路、给排水及污水处理系统、信息、环保等基础设施向农村地区延伸。

　　五是要进一步增强基础设施对我省可持续发展能力的支撑作用。

　　加强统筹规划，减少基础设施建设对区域的分割作用、对水土等自然资源的占用和生态环境造成的负效应；提高信息化水平和信息资源共享度，以减少实体性物资空间运移产生的资源消耗；引导煤电以大代小，强化火电脱硫装置建设，加快引进LNG项目和核电项目建设步伐，拓展风力、潮汐发电等新能源，优化能源结构；以城市防洪和污水处理系统为重点，完善水利减灾保障和城乡供水体系；以生态省建设为指导，加强环保设施建设，形成与经济社会可持续发展相协调，保障有力、布局合理的环境保护系统。

课题承担单位：浙江省发展和改革委员会宏观经济研究所

课题负责人：朱李鸣

课题组成员：朱 磊 何 垒 阎 逸 魏李鹏 张 颖

陈文杰 施纪平

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[1] 部分参考了朱家良研究员《浙江经济区划和布局框架再探讨》一文的有关内容。

[2] 也有学者将这一阶段的城市化称之为“大都市区化”。

[3]黄勇.美国大都市区的发展与管理，浙江社会科学2001（3）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　来源：浙江省发展和改革委员会网站

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