关于浙江省城乡空间布局基本情况的分析及建议

2006-06-19

　　党的十六大以来，我省坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，人均生产总值已突破3000美元，城市化水平达到55％，经济社会进入了城乡一体化发展的新阶段。自省委、省政府制定出台《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》以来，全省组织实施了“千村示范、万村整治”等统筹城乡发展的系列工程，城镇对农村的带动和促进作用日益增强，工业支持农村、城市支持农村的机制逐步形成，城乡经济融合加速、城乡要素流动加快、城乡体制改革不断突破的发展趋势日益显现。但当前我省制约“三农”发展的深层次矛盾尚未得到根本解决，城乡要素的双向互动仍存在诸多障碍，城镇和村庄体系不尽完善，城镇基础设施、公共服务和现代文明向农村的延伸和覆盖依然不足，农民增收的长效机制还未形成，城乡居民收入差距扩大化的矛盾仍较为突出。为全面建设小康社会、推进现代化建设，我省近年来不断加强了对人口、经济、资源要素在城乡空间的优化布局，健康、有序地推进社会主义新农村建设。
　　一、全省城乡空间布局的基本特征
　　（一）城镇规模不断扩大，城镇体系日趋合理，对农村发展的带动作用进一步增强。“十五”期间全省平均每年约有100万农村人口向城市转移，到2005年全省城市化水平已达到55%左右，比2000年提高了约6个百分点。目前全省的首位城市为杭州，其市区总人口已超过400万人；其次为宁波和温州，其市区总人口也突破了200万人和100万人；人口规模在50-100万的大城市也有7个，比1995年增加了5个；人口规模在20-50万的中等城市有12个，比1995年翻了一番；而人口规模在10-20万的小城市目前已增至27个，比1995年增加了3.5倍。全省设市城市和县城建成区面积已达到1920平方公里，与2000年相比扩大了约61.7%。其中杭甬温三地的市区面积仅占全省面积的6.7%，人口占16.4%，但却创造了全省32.1%的生产总值，人均GDP达到51633元，高出全省平均水平1倍以上。大中城市在区域经济中的重要性日益显现。
　　到2005年底，全省乡镇总数为1227个，其中建制镇752个，比上年减少11个；全省乡镇平均人口规模上升达到2.97万人，建成区平均面积扩大到80.2平方公里。其中，全省拥有10万人以上人口的镇35个，20万人以上的镇4个；年财政收入超过1亿元的镇有153个，超过3亿元的有32个，超过5亿元的镇有9个，最高的镇达到8.8亿元。全省人口向城镇集聚的趋势更加显著，城镇体系趋于合理。城镇经济发展对周边地区的辐射和带动力量进一步增强，城乡互动发展的格局日渐成熟。
　　（二）村庄规模小、密度高、地区差异大的布局特征依然显著。“十五”期间，集镇和村庄的数量分别减少了297和3174个，减少幅度为33%和9%，集镇缩减比例较高，而村庄的缩减幅度较小。2004年全省集镇数612个，建设用地17044公顷，集镇平均规模为2613人；行政村数量32980个，占用建设用地221896公顷，村庄平均规模为702人，远低于全国1444人/村的平均水平；每百平方公里的行政村数量约为34个，远远高于全国村庄分布的平均密度（7个/百平方公里）。
　　村镇规模和村镇空间分布形态在全省的不同地区也存在着较大的差异。浙东北地区平原面积较大，农村的人均耕地为0.92亩/人，是浙西南地区的1.7倍；村庄规模为平均1100人/村，比浙西南地区大近30%；而村庄分布密度为每百平方公里31个，比浙西南地区小16.2%。其中，村庄平均规模最大地区的是嘉兴市为2342人/村，最小的为丽水市为604人/村，两者相差近2.9倍；村庄分布最稠密的地区是台州市为每百平方公里54个，最稀疏的是湖州市为每百平方公里18个，前者是后者的3倍。
　　（三）工业化和城镇化仍是推动城乡布局协调发展的基本动力。20世纪90年代中后期以来，我省大力推进了“乡企入园、农民进城”的城市化战略，工业化、城镇化成为推进农村经济社会发展的主要动力来源。制造业和房地产业成为当前农村地区投资的主要领域，2004年全省农村地区固定资产投向以工业为主的第二产业约1284.4亿元，占72.1%，这一比例高出全国农村平均水平约20个百分点；而第三产业中，房地产投资比重也达到10.8%，远远超过三产中其他行业的投资比重。农民收入增长的主要来源早已从农业转向非农产业。自1995年以来，农村居民中非农收入（工资性收入和家庭非农经营收入）比重就一直存在不断上升的趋势。1995年这一比重为58.3%，2004年提高到72.4%，年均提高约1.6个百分点。以中心镇或中心村为载体，以非农产业为支撑，带动周围农村地区的经济发展已是全省农村发展的一个基本模式。湖州市的织里镇以童装产业集聚带动农村地区发展，去年农村人均纯收入达到9073元；嘉兴桐乡的濮院镇以羊毛衫交易加工业为主导，带动了周边村民从事相关的纺纱、编织、染整、辅料等相关配套产业，去年农民人均收入达到8448元，同比增长14%。
　　二、全省优化城乡布局的主要作法
　　自2003年开始，全省为加快“以工促农、以城带乡”的阶段性转换，各相关部门相继启动和实施了一系列工程，在加快城乡要素的“双向流动”，不断优化城乡空间布局的同时，也积极地推进了社会主义新农村建设，全省农村的经济社会面貌正发生着巨大而深刻的变化。
　　（一）深入实施城市化战略，继续推进农村人口向城市地区和中心镇（村）的适度集聚。近年来全省不断加大了对农村劳动力转移就业培训力度，促进农村富余人口继续向城市转移。从2004年起全省实施了“千万农村劳动力素质培训工程”,加强对被征地农民、转产渔民、下山移民、农村富余劳动力、企业务工农民和专业农户的就业技能培训。目前全省已累计培训270.95万人。其中，近两年来共开展农村劳动力转移培训110万人，实现就业率达67%，农民工占企业员工总数已达到59.6%，有效地促进了农村人口向城市的集聚，对促进农民增收产生了显著的效果。如，台州黄岩区根据本地企业需要，开办数控模具特色班，受训农民转移后月收入超过1200元，比普通岗位高出三分之一以上。
　　近年来各地区进一步加大了推进村镇布局调整的力度，加快了农村地区人口的适度集聚，有力地促进了农民增收和农村经济社会环境的改善。根据“千村示范、万村整治”工程实施的需要，各地按照“建设中心村、拆除空心村、缩并自然村和小型村”的要求，确定了各自行政区域内的中心村和基层村。在此基础上，又对规划确定的中心村和基层村制定了建设规划，促进农村人口向中心村集聚。到2005年底，全省应编制村庄布局规划的77个县（市、区）已全部完成了编制工作；已有1186个示范村、8516个整治村和10502个其它村庄完成了村庄规划或整治方案的编制任务。2005年全省乡镇数量比上年减少54个，全省累计已有486个示范村和5806个整治村完成建设整治任务。通过“千村示范、万村整治”工程，全省村镇布局更加合理，村庄环境得到显著的改善，也有力地促进了农民增收。湖州市东部新区中心区根据中心城区的发展趋势将原来497个分散的农民集居点，缩减为33个，村庄建设总用地将从现有的1001.85公顷下降到529.47公顷，人均用地从120.05平方米下降为64.79平方米，可节约用地47.2%。嘉兴市开展垃圾集中处理的村已达到925个行政村，占行政村总数的95%，受益户占总数的90%以上。不少山区的村庄将环境整治、古村落保护复建与发展休闲农业、农家乐和特色农产品结合起来，拓展了欠发达地区农民就业增收的新途径。
　　（二）不断加快城市基础设施向农村地区的梯度延伸。通过不断增加财政投入和提供技术支持，积极推进城市公共基础设施向中心村的延伸。以逐步形成以区域中心城市和县城为核心，以中心镇和一般建制镇为发展重点，以中心村为基本节点，梯度扩展的城乡基础设施网络体系。从2003年起全省实施了“康庄工程”，积极推进城乡地区道路的贯通和连接，加快了全省城乡要素的流动和布局的调整。到2005年底，全省已累计完成通村公路路基路面43000公里；全省有45个县（市、区）的通乡、通村公路实现了“双百”目标。全省有83%的行政村实现了通等级公路，有76%的行政村实现了路面硬化。其中，嘉兴市二分之一的乡镇和三分之一的行政村已开通公交线路。规划到2008年全省将实现全省等级公路（准四级以上）通村率达到90%以上；通村公路硬化率达到80%以上；通乡公路全部实现等级化和路面硬化。其中建制镇建成区、集镇和村庄的主要道路路面硬化率达到100%，镇与村、村与村有四级以上公路相通，建制镇和集镇设立公停靠站和停车场。
　　为解决农村地区居民的饮用水困难问题，不断提高农民饮用水质量，2003年起全省实施了“千万农民饮用水工程”。根据“平原地区加快区域集中供水设施和管网建设，有条件的丘陵、山区和海岛地区加快建设独立的小型供水体系，其他地区可建设雨水集蓄等供水设施”等办法，近3年来全省新增供水规模92万吨/日，总受益农村人口已达409万人。到2007年将实现65%的行政村的农户能喝上达到安全饮用标准的自来水，解决和改善450万农民的饮用水问题。规划在“十一五”期间，有条件的各县（市、区）将按标准每年至少改造一个以上现有乡镇水厂，全省每年改造100个乡镇水厂；全省新增和改造给排水管网1000公里；城镇水厂覆盖农村人口每年新增100万。
　　为加快解决当前农村垃圾和污水集中处理的难点问题，全省各地区通过积极实施“千村整治、万村示范”工程、“建设环境优美乡镇和生态乡镇”工程和“百万农户生活污水沼气净化工程”，不断加强对农村生产和生活环境的整治。目前各地市均启动实施了“户集、村收、镇运、县或区域集中处理”的垃圾统一收集处理体系建设。到2010年建制镇垃圾集中收集率在95%以上，集镇和村庄则要达到72%，中心村至少有二类标准以上的公共厕所一座，垃圾及时收集清运并实现区域集中处理。义乌市目前已在建成693个封闭式生态型垃圾堆放房和25个垃圾中转站，基本实现了城乡垃圾一体化处理。而在农村污水处理方面，平原地区或城郊的农村，通过加快建设区域污水集中处理项目，将农村污水纳入城镇管网；而在城镇远郊、丘陵、山区或海岛等地区的农村则大力推广生活污水沼气净化工程，目前全省农村地区已累计建设生活污水净化沼气池83.29万立方米，年可处理生活污水10133.62万吨。
　　（三）努力扩大城市公共服务向农村的均衡覆盖。近年来随着城乡人口和产业布局的调整，城市公共服务向农村地区的覆盖范围也不断扩展。逐步形成了以大中城市或县城为龙头，以乡镇所在地或中心村为枢纽，以村庄为基础的覆盖城乡、布局均衡的城乡公共服务体系。从2000年起各地区按照“高中阶段学校向县城集中、初中向中心镇集中、中心小学向乡（镇）所在地集中、新增教育资源向城镇集中”的原则，全省启动了新一轮的中小学布局调整。在此基础上，近年来全省又相继开展了“万校标准化工程”和农村中小学“四项工程”，以实现全省中小学布局更加合理，切实改善全省特别是欠发达地区农村中小学师生教学生活条件，切实保障全省农村家庭经济困难学生公平接受教育的机会和权利，促进教育城乡均衡发展。目前对中小学布局规划的调整已基本完成。2005年全省共资助53万名家庭经济困难中小学生，21.51万名家庭经济困难中小学生享受爱心营养餐，累计完成食宿建设竣工面积87万平方米，累计完成教师培训626万培训学时。
　　为切实解决农民看病难、提高农村医疗卫生水平，全省通过实施“农村健康工程”和“城乡社区健康促进工程”，已在全省初步建立起以县级医疗卫生机构为龙头，以乡镇卫生院为主体，以村卫生室为基础的新型农村卫生服务体系。政府集中力量在每个乡镇办好一家乡镇卫生院，并逐步改造为社区卫生服务中心；每个行政村原则上要设立一个卫生室，并通过加强乡村一体化管理，按照服务人口和半径，对现有乡镇卫生院分院、村级医疗卫生机构等资源进行优化整合，并逐步改造为社区卫生服务站（点）；到2007年底，每2-4个乡镇或6-12万人口设置一个县级卫生监督派出机构。目前全省已设立城乡社区卫生服务中心800家，社区卫生服务站3000余个。全省87个有农业人口的县（市、区）已全部实行了新型农村合作医疗制度，参合人数达2727.72万人，参合率已达到82.73%。
　　为改善和缓解我省农村老年人活动场所和设施匮乏的状况，切实提高农村老年人生活保障水平，全省通过开展“社区星光老年之家”建设，计划到“十一五”期间全省农村每个社区或中心村，建立一所100平方米以上的“星光老年之家”。从目前来看，全省有1402个“星光老年之家”，其中农村有307个，但普遍设在乡镇敬老院,农村老年活动场所仍较为匮乏。
　　（四）有效促进城市现代文明向农村的重点辐射。随着农村经济发展水平的不断提高，农民生活逐步富裕的同时，对现代文明的需求也在不断增加，对此，我省提出了建设文化大省的战略举措，对繁荣农村文化建设，提高农民文化素质起到了很大的推动作用。为提高农村基层党组织的领导能力和战斗力，通过“村级组织活动场所”建设，到2006年底前全省3599个无活动场所的村，基本上都将有100平方米左右的活动场所；为此省财政专门安排7300万元建设资金，各市、县落实了相应的财政配套资金来解决村级活动场所问题，从而保证了村级党组织的活动的正常开展，增强了党组织对农村的领导和管理。
　　为进一步繁荣全省农村地区的文化生活，全省通过实施“文明村镇创建”、“东海明珠工程”和“万村文化建设工程”，有效地促进了农民文化素质的提高。目前全省有不同规模的村级文化活动中心（室）、文化俱乐部1.29万个。规划到2010年，实现“1358”村级文化建设目标，即在全省1万个行政村中，因地制宜地建设起一批规模适当、设施良好的村级农民文化园；培育省级文化示范村（文化特色村）300个，市级文化示范村（包括文化特色村）500个，县（市、区）级文化示范村（文化特色村）800个。规划到“十一五”期末有85%左右的行政村和城镇社区建成形式多样的文化活动场所，其中不低于50%的行政村和城镇社区建成适应群众需要，符合相应标准的村级文化活动中心。同时，为增进全省农民身体素质、繁荣农村体育文化活动，从今年起全省将实施“小康健身工程”，规划到2010年，争取创建省级体育强县（市、区）30个左右，体育强镇（乡）500个，有2万个行政村达到小康体育村标准。每个小康体育标准村要有一片标准篮球场或80平方米以上室内活动室（含乒乓球桌）或10件以上健身器材或室外乒乓球台（含老年门球场）。
　　广播电视是传播现代文明的重要途径，近年来农村不断加大了对农村地区的覆盖范围，经过前两轮的“村村通”工程建设，全省实际消灭广播电视自然盲村13030个，其中有线电视联网8994个村。为继续扩大现代传播媒介对全省农村地区的覆盖范围，在前两轮的“村村通”工程的基础上，全省从今年开始将开展新一轮广播电视“村村通”工作。力争通过三年的努力，实现全省乡镇、绝大多数的行政村及部分20户以上的自然村实现与有线电视网联网。
　　三、当前城乡布局和建设中存在的主要问题
　　（一）城乡布局体系仍不尽合理，城乡经济发展的空间不均衡性依然有进一步扩大的趋势。“十五”期间虽然人口向城市地区的集聚趋势不断增强，城市规模迅速扩大，特别是杭甬温三大中心城市的市区总人口从2000年末的422.4万增加到2004的749.2万，增加了77.4%；但是农村村庄布局散乱、规模偏小的现象难以得到根本性的改善。这种分散的村庄格局，一方面导致农村土地的粗放利用，用地规划和房屋建设规划难以有效执行，农村居住和生产区相互混杂的情况仍较为普遍，对进一步的环境整治构成了巨大的阻力。湖州市吴兴区环渚等四个乡镇共有497个自然村，平均每个村仅有168人，但村庄人均宅基地占地面积却达到120.5平方米，远远超出100平方米的规划标准。另一方面，由于村庄规模偏小、分布散乱，导致给排水、供电、供气等基础设施建设上缺乏规模经济，设施建设的单位成本很高，并给后期的运营、管理和维护都带来了一系列的困难。据省水利厅2004年的调查发现，水厂具有较为明显的规模效应，当规模超过1000吨/日时水厂效益较好；但所调查的20家村级水厂，其平均日供水规模仅为370吨，只有55%的水厂可以有赢利;而且规模较小的乡镇水厂和村级水厂配不起检验设施仪器和检验技术人员，水质往往难以保证，据统计，村级水厂的水质合格率仅为19.1%。
　　由于阻碍城乡空间布局调整的不合理因素仍然存在，导致当前城乡经济发展的空间不均衡性仍有进一步扩大的趋势。2004年浙江省城市地区以31.2%的人口，创造了全省46.2%的生产总值；而县域地区以68.8%的人口，却只创造了占全省53.8%的生产总值，人均GDP仅为城市地区人均水平的52%。乡农村人口的人均农村经济总收入为1.84万元，仅为镇、街道平均水平的24.2%。据第五次人口普查的资料，2000年全省农村15岁以上人口的平均受教育年限为6.58年，比城镇地区的平均水平少了近2年；而15岁及以上农村人口文盲率达到11.13%，比全省城镇地区高出5.18个百分点。2004年浙江省县域地区平均每万人拥有医院、卫生院病床数仅为20.7张，每万人拥有的卫生技术人员数仅为28.2名，均不及城市地区人均水平的一半。2004年全省农村社会养老保险虽然达到13.1%的覆盖率，但其中大多为政府硬性规定须参加养老保险的失地农民和在本地企业就业的人员，而一般的农村劳动者大多并未参加社会养老保险。农村经济发展和社会事业建设等方面的相对滞后，造成城乡居民收入差距的不断扩大。据统计，农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比，1990年为1∶1.76，而到了2005年却扩大为1∶2.45。
　　（二）优化城乡布局的各项政策之间缺乏配套衔接，“重建设、轻管理”等现象较为突出。由于村庄布局和建设规划与土地利用规划仍处于“两张皮”状态，导致一些地方虽然制订了村庄规划，往往也难以落地执行。一些村庄积极要求通过开展村庄整理、宅基地置换，进行旧村改造，建设新农村，但由于受建设用地计划指标、特别是农保地问题制约，实施工作难度较大。在“下山脱贫”中也出现了已规划整村搬迁的村庄，有关部门却又把道路、水电等设施都通到了村里，结果导致村庄搬迁难以执行的情况。此外，在村级文化、体育、党组织活动和老年活动的设施建设中，各个部门都有各自的标准，如“万村文化建设工程”要求村里有150平方米以上的室内文化体育活动阵地，“小康健身工程”要求村级社区要建设80平方米以上室内活动室，“先锋工程”要求村级组织有100平方米左右的活动场所，而“星光老年之家”则要求村级社区要建立一所100平方米以上的“星光老年之家”，等等。这些设施若是分别建设，则每个村至少要有430平方米以上的室内活动场所，这不仅增加了村里建设的难度，而且也容易导致利用率低下和以后管理维护成本较高的问题。
　　在农村公共基础设施方面，“重建设、轻管理”的问题较为普遍。如农村道路和供水设施等，在基础建设方面有较为详细和明确的规定，但在后期的经营、维护和管理方面却缺乏有效的措施。在农村公路的建设中，已建成的通乡通村公路，由县乡两级政府对乡村公路建设养护管理的事权和责任主体不够明确，意识不强，失管失养问题在不少农村较为普遍，地方的养护管理工作有待进一步明确和加强。在农村饮用水工程建设中发现，不少地区对建成后的水厂及配套供水设施的管理上比较粗放，要维持日常的良性运行和发挥长期效益比较困难。在农村生活污水净化沼气工程中，也发现后续管理服务能力薄弱。随着沼气工程等农村能源推广应用面的不断扩大，有待积极探索和构建不同形式的物业化管理模式和长效机制。同样的问题，也出现在农村老年星光之家、村级文化站和体育活动设施等方面，这些设施建成后的日常管理、维护和运行经费投入等均缺乏有效的保障。
　　（三）在城乡建设中农民主体作用难以体现，农民负担仍有反弹的可能。在目前的优化城乡布局，推进新农村建设进程中，各级政府所承担的责任较大，而农民的主体作用却难以有效地挥发。在教育、医疗卫生、社会保障等农村公共服务建设领域里，大多实行的是“以县为主”的责任体系和管理模式；而在交通、水利、环保等基础设施建设和资金筹集方面，县乡级政府也需要承担很大的责任。比如，在农村教育工作方面，按有关规定基础教育实行“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，因此实施“浙江省万校标准化建设工程”和农村中小学“四项工程”的主体是市、县（市、区）教育行政部门，不仅要保证各项政策的有效执行，还要负责大部分的教育经费的筹措。在农村卫生服务工作方面，按照分级管理的原则，明确规定在全省实行以县（市、区）为主的农村卫生管理体制，要以县为单位组织实施，省、市政府成立农民健康工程协调机构，省成立农民健康工程专家或技术指导组，县（市、区）政府成立农民健康工程管理委员会，县级政府要负责具体政策措施的执行和配套资金的筹措落实，等等。
　　但由于政府的主观意愿与村民的实际需求间存着一定的差距，再加之农村情况复杂、各地差异很大，所以政府在组织实施过程中难免将一些主观意愿强加于农民，反而导致农民积极性和主动性的不足。同时，随着新农村建设的逐步深入，城市基础设施和公共服务进一步向人口更加分散、地理条件更加恶劣和经济更不发达的农村腹地延展，这使得工程建设的单位投资成本和日后的运营、维护成本不断上升。在各级财政承受范围有限的情况下，这部分快速增加的成本很可能转嫁到农民身上，从而导致农民负担的反弹。这一现象应当引起有关部门的充分重视。以供水工程为例，据水利部门的估算，目前要覆盖同样规模的人口，农村供水设施的管线长度是城市地区的3倍，投资成本也近3倍；但农村人口的用水量仅为城市的1/3。在农村供水设施的建设投入中，农民自筹的比例已达到25%。而且越是欠发达地区农民的所需负担的成本就越高，据统计，发达地区农民人均自筹一般在50-100元/人，占当地农民人均收入的1%左右；中等发达地区100-150元/人，占当地农民人均收入的2—2.5%；而欠发达地区一般在150-250元/人，占当地农民人均收入比例普遍超过5%以上，多数在5-10%之间。
　　四、进一步优化城乡布局、促进新农村建设的政策建议
　　在继续深入推进社会主义新农村建设中，要遵循因地制宜、分类指导的原则，以优化城乡空间布局为先导，加快城市基础设施和公共服务向农村的有效覆盖延伸，建立城乡建设投融资的长效机制，不断改善城乡发展的领导机制和组织保障，积极探索新农村建设的多元模式，求真务实，分类指导，全面推进社会主义新农村建设。着重要做好以下几个方面的工作：
　　（一）统一思想认识，积极推进城乡优化布局。以科学发展观为指导，继续深化统筹城乡兴“三农”的发展战略，以优化城乡空间布局为主线，不断推进社会主义新农村建设，使我省在城乡协调发展格局上继续走在全国前列。为此，要坚持“统筹发展、集约发展、差别化发展、创新发展和全面发展”的原则，积极推进城市化、工业化，加快社会主义新农村建设，破除城乡二元体制，依托中心城市、中心镇、中心村的“三平台”，逐步实现基础设施、公共服务和现代文明在城乡“三覆盖”，人口、工业、居住在城乡“三集中”，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，构建体系完备、布局合理、集聚集约、城乡互促的城乡空间布局，促进经济与人口、资源、环境的可持续发展。
　　（二）加强综合协调，科学制定城乡布局体系规划。按省政府《关于加强和改进规划工作的意见》（浙政发〔2005〕54号文）的要求，抓紧建立健全省政府规划协调会议办公室，加强对城乡空间布局规划的协调工作。以国民经济社会发展规划为总纲，以主体功能规划为基础，各类专项规划为支撑，坚持因地制宜、分类指导的原则，着重做好各类规划的精简、协调和整合工作，不断优化全省的城镇和乡村布局。要以县为单位，科学制定社会主义新农村规划体系。以需求为导向、以效益为中心，正确处理合理集聚与分散布局的关系，加快农村人口和产业向城镇地区、中心村镇地区或经济比较活跃地区的适度集聚，不断调整城乡布局结构，促进公共资源共享和土地集约利用。同时，也要防止片面强调基础设施均等化，甚至各类设施均在现状布局下通组达户，从而导致人口逆城市化流动的倾向。
　　（三）加快推进城市化，不断优化城乡体系。在三带两区的区域总体布局的基础上，以优化空间结构、统筹城乡协调发展、促进社会主义新农村建设为目标，以中心城市为龙头，区域中心城市为主体，中心镇为纽带，中心村为基础，提高人口集聚度、提高城镇网络化、提高产业辐射力，提高城乡和谐度，构建一个新型的“4225”（或31225）的全省城乡空间体系。“4225”（或31225）城乡体系是指，加快建设和培育杭州、宁波、温州市、金华—义乌等4个中心城市（或者以杭州、宁波、温州为核心的3个都市区，以金华－义乌为核心的浙中城市群）；以嘉兴、湖州、绍兴、台州、衢州、丽水、舟山等7个地级市和17个经济强县为主体的20个区域中心城市；以县城和268个全国千强镇为主体，培育200个中心镇；以交通通达、人口集聚（2000人以上）、村级集体经济发展为标准，以撤扩并前原乡镇所在地村和示范村为主体，培育5000个中心村。
　　（四）大力培育中心镇（村），积极推进县域经济发展。要把发展壮大县域经济作为我省经济增长的重要发动机。实施市带县、市帮县战略，以区域中心城市和中心镇（村）为平台，发展壮大区域块状经济，着力提升开发区（园区）发展层次，引导企业向工业功能区集聚，继续扩大县级经济管理权限，建设县域现代产业体系。加快培育中心镇，增加小城镇管理权限，在土地、资金等方面给予政策倾斜。按照“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、建设中心村和节约村庄占地总量”的要求，进一步深化完善县域村庄布局规划，加大对中心村的扶持力度。
　　（五）积极推进“三集中、三覆盖”，加快城乡要素合理流动。按照现代产业集聚和规模经济的客观要求，继续推进人口、工业和居住向城市地区、中心镇（村）的适度集聚。统筹城乡二三产业布局，提升特色块状经济发展水平。以县城和中心镇为依托，进一步加大乡镇企业向工业功能区和中心镇集聚力度，推动农村产业集聚化发展。大力发展城镇服务业，提高城镇地区吸纳农村富余劳动力的能力。深入实施千万农村劳动力培训工程。完善县域村镇规划，优化农村人口布局。加强中心镇（村）规划和建设，提高人口承载能力。积极推进城镇基础设施、公共服务和现代文明向农村地区的“三覆盖”，让全体人民共享经济发展成果。兼顾公平和效率，合理置公共财政资源，重点加强交通网、饮水网、供电网和信息网等四大基础设施建设，加快完善农村环保设施网络的建设。全面整全农村教育资源，优化农村中小学布局。建立新型农村医疗卫生服务体系，形成以县级医疗卫生机构为龙头，以乡镇卫生院为主体，以村卫生室为基础，以各级政府为主的多层次和多元投入为支撑的农村公共卫生和基本医疗服务网络。推动文体资源向农村倾斜，发展农村文化体育事业。加强城乡社会福利设施建设，完善农村社会保障体系。
　　（六）加强体制改革和组织保障，建立城乡布局优化的长效机制。积极筹措资金，使省级财政新农村建设的投入总量有较大幅度的增长。发展壮大村级集体经济，将集体收益主要用于农村公共设施和公共事业建设。加快推进农村集体建设用地使用权改革，在符合规划的前提下，允许农村集体建设用地使用权进行出让、出租、转让、转租和抵押，所得收益用于新农村建设。要致力于建设精简效能的乡镇政权和务实亲民的乡镇干部队伍，为新农村建设提供有力的组织保障。省、市、县各级都要建立社会主义新农村建设工作领导小组及其办公室，负责社会主义新农村建设的规划、协调、指导、监督。完善农村公共安全服务。加强农村法律服务体系。

　　课题组长：刘　亭
　　课题副组长：王东祥
　　课题组成员：钱建新、周　丹、张善坤、徐星明、王京军、李　军、钱　陈
　　执笔：钱　陈

　　（来源：浙江省发改委网站-调查研究-研究与建议）