来稿推介：产业政策扶持下区域经济发展的若干误区及对策

徐 立

　　内容提要：区域经济政策在引导区域资源优化配置和生产要素合理流动上具有重要作用。但当前，有些地方政府在运用产业扶持政策时，其效果并不明显。本文试从产业扶持政策的涵义、内容出发来探寻我国区域经济发展过程中产业扶持政策运用的具体情况，对其误区进行分析并提出若干建议。

　　区域经济政策在引导区域资源优化配置和生产要素合理流动上具有重要作用。产业扶持政策作为国家区域经济政策中发展地方经济、帮助落后地区或问题区域所经常采用的区域经济政策之一，对于地区经济发展，地区产业成长壮大具有十分积极的作用。但是当前，有些地方政府在运用产业扶持政策时，却不很明显，地区经济没有在大力扶持某些产业部门的情况下得到发展壮大，反而继续或者更加萧条。这种现象不得不令人反思，为什么采用了产业扶持政策（如通过培育新兴产业、高科技产业来发展带动）来加快区域经济发展而效果并不明显？本文试从产业扶持政策的内涵、对象等角度出发来探寻我国区域经济发展过程中产业扶持政策运用的具体情况，对其误区进行分析并提出若干建议。
　　一、产业扶持政策概述
　　改革开放以来，伴随我国经济持续快速增长和结构调整，区域经济发展格局和空间结构发生了重大变化。这些变化主要是市场配置资源功能增强的结果，但区域经济政策的作用也是重要的影响因素。其中产业扶持政策对于区域经济的发展具有十分重要的作用。
　　（一）产业扶持政策的内涵
　　产业扶持政策是指国家或者地方政府在制定区域发展计划或规划纲要时，针对地区经济发展的实际情况，采取重点倾斜、优先扶持某些产业或部门的措施，促使它们优先发展，快速发展，以期来带动其它产业的共同发展，从而促进整个地区经济发展的政策和措施。国家或者地方政府需要扶持的产业主要是支柱产业、先导产业、瓶颈产业及幼稚产业，目的主要着眼于未来的产业优势，直接服务于产业结构的高度化。离开了产业扶持政策，就不可能实现产业结构合理化、高度化的目标。产业扶持政策中被确定为需要扶持的产业必须具备三大基本特征：A、能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函数；B、具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；C、同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。
　　产业扶持政策从内容上来看，包括目标选择政策和实施保障政策。产业扶持政策的目标选择政策如前所述可以分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策。而产业扶持政策的实施保障政策包括经济、行政、法律等手段和措施，具体可以分为以下几种：一是政府直接干预，即通过政府直接投资、调配物资、强制性行政管制等手段，直接影响各产业及产业部门；二是政府间接干预，即通过政府采取有差异的财政税收政策、金融政策、价格政策、工资政策等，借以调整某些产业所处的环境条件，合理影响生产力要素的流动，扶植或限制某些产业和企业集团的发展；三是由政府进行组织和协调，即主要是按市场原则和市场信号提供信息服务，通过劝导、指引、协商和合作，来协调企业的行为，使之符合产业扶持政策目标的要求；四是立法措施，即通过一定的法律程序，干预产业结构和产业组织的形成。从世界范围看，无论是欧美西方市场经济国家，还是日本、东南亚“四小龙”等新兴工业化国家，在各自制定并实施具体的产业扶持政策时，都非常重视和推行法制化的产业立法制度，在尊重市场机制的前提下，通过立法形式合理调节产业，促进产业增长，推动经济发展。
　　（二）产业扶持政策下的扶持产业分析
　　产业扶持政策在所要扶持的重点产业选择上，可以是已有一定产业技术发展基础及竞争力，产业关联度大的产业；也可以是市场需求潜力大，成长性好的产业；还可以是关系国家经济安全，面临严重挑战的产业；在国际范围内具有动态的比较优势的产业；对现有传统产业技术具有高渗透性、有益于提升产业结构的产业；以及部分高新技术产业，先导产业等。当前，在各地区采取扶持政策的产业主要有：
　　1、扶持主导产业
　　主导产业是整个区域经济增长的核心，主导着区域产业结构的发展方向，通过连锁反应拉动和推进区域其它产业的发展，对区域发展的贡献度很高。因此，主导产业是当前产业扶持政策中使用最多的一个概念，形成了若干种理论，国外有如亚当?斯密的“绝对利益论”，大卫?李嘉图的“区域比较利益论”，俄林的“区域分工论”，W?伊萨德的“现代韦伯框架”，莜原三代平的“莜原双基准”“， O?赫希曼基准”等 。国内学者有的从整个产业结构中加以阐述；有的则从工业内部给出界定；有的强调规模，有的强调效益；有的注重地域分工中的优势；有的注重产业结构转换中的作用。但其主要出发点就在于以主导产业来带动区域经济整体发展。
　　2、扶持支柱产业
　　支柱产业，顾名思义，是在当地经济发展起支撑作用的产业。这种支撑作用，有的强调规模大，有的强调内向性以区别于主导产业。支柱产业在国民经济发展中起支撑作用，一般指产值和就业人数分别占国民经济总产值和总就业人数比例很大的产业。支柱产业不同于主导产业，其本质差别在于：1）发展速度是否较快(与当地 GDP的增长速度相比，快则为主导产业，否则为支柱产业) ；2）技术水平是否先进(主导产业的技术水平比较先进，支柱产业的技术水平已经成熟)。支柱产业是在国民经济中具有重要战略地位、产业规模在国民经济中占有较大的份额，但不一定起引导作用，往往由先导产业发展壮大，达到较大规模(主导产业) 以后成为支柱产业。因此，扶持支柱产业对于地区经济具有举足轻重的作用。
　　3、扶持高新技术产业
　　高新技术产业主要指由于在某一科学技术领域内出现重大突破，围绕着该项科技成果出现了一个新产品群而导致一个新的产业部门的出现。此阶段对应的产业是新兴产业和潜导产业。而高新技术产业化则是一个复杂的社会系统工程，是一个集技术密集型、资本密集型和风险密集型为一体的新产业、新经济扩张行为，因此，对高新技术产业化的发展必须采取全新的政府管理和协调方式，世界各国政府都千方百计从各方面为高新技术产业的建立和发展创造条件，如：政府直接或间接地制定各种政策、法规和措施，鼓励技术研究和开发，促进高新技术人才的流动和技术的交流，以扶植和引导高新技术产业化的实施；为高新技术产业提供稳定的销售市场，减少社会风险等。
　　二、当前产业扶持政策下区域经济发展中的误区分析
　　1、重复建设，产业同构， 区域经济特色不明显
　　其主要表现在：一是重复建设，这不仅出现在价高利大的产业领域，而且在基础设施领域尤甚。二是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争，甚至区际联系还要小于与国际的联系。三是存在严重的产业同构现象。加速扩大的地带间经济发展差距，加大了地方政府尤其是中西部地区地方政府“兴地富民”的客观压力，迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪费、生产能力过剩而不顾，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从而导致地区产业结构趋同现象不断加剧。从上世纪80年代至今，我国工业领域的重复建设经历了三个阶段：上世纪80年代的彩电、冰箱为代表的家电制造业；90年代的汽车、钢铁为代表的重工业；2000年以来的电子信息、新材料、生物医药工程为代表的“高新”产业。重复投资必然引起产品同构化，低水平的过渡竞争加剧，不仅会造成资源的严重浪费，更会对产业合理布局造成严重损伤。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模经济效益，而且影响国民经济整体效益的提高。
　　2、盲目求新，一味追求高新技术产业
　　高新技术是我国未来经济发展的重要增长点。因此，各地产业政策都把发展高新技术产业放在重要位置。但对于本地应发展哪些高新技术产业研究不多、分析不够，盲目跟风发展。从现有的各省“十一五规划纲要”中来看，有29个省选择发展生物工程和新医药，大部分的重点是放在了发展基因药物和现代中药，有27个省、市选择电子信息，基本上确定重点发展微电子、光电子、集成电路、通讯产品、网络产品、新型元器件和电子材料；26个省、市选择新材料，发展重点集中在纳米材料、新型高分子材料、复合材料等产品上。 这种盲目追求高新产业发展战略，必然造成投资分散和竞争加剧。高科技产业是高投入、高回报、高风险的产业，许多地方为了追求巨额产值、高额回报，不顾自身条件，不懂规避风险，跟风上马，大搞“形象工程”和“政绩工程”。一些地区所谓的高新技术产业充其量只不过是简单的电子元件生产、加工、组装等低层次的重复劳动而已，而作为高新产业的核心技术、研发和设计能力等却鲜有作为，大量的高新技术都被跨国公司、大企业等垄断。
　　3、片面求全，缺少区际之间的经济合作与交流
　　大部分地方产业政策是参照1994年国务院发布的《90年代国家产业政策纲要》和97年颁布的《当前国家重点鼓励发展产业、产品和技术目录》制定的。各地产业政策的通病是盲目求全，面面俱到，忽视市场经济和社会分工的客观要求，力图建立一个自成体系、相对独立的现代化工业生产基地，一些本地不占优势或无条件发展的行业，往往在前面加上“大力发展”的套话，以示重视；一些本该突出发展的重点行业，又缺乏加快发展的具体政策措施。而且造成了区域之间市场调控机制不足，生产要素的区域流动性不强，产业的横向和纵向的合作和交流缺乏，有碍地区经济的健康发展。
　　4、“资源换增长”模式普遍存在
　　很多地方政府在制定地方经济发展政策时，为了吸引更多的国内外投资，纷纷采用以土地和优惠政策招商引资作为促使本地经济发展和GDP增长的最优选择，各地的开发区建设蔚然成风，造成侵占大量农田、牺牲广大失地农民利益的问题时有发生。开发区、工业园区、高新技术园区建设过多、过滥问题比较突出，这种以资源换增长的粗放型经济增长模式亟待转变，这是区域经济可持续发展面临的一个十分普遍的问题。
　　三、走出产业扶持政策误区的若干对策
　　对于当前在产业扶持政策下区域经济发展过程中所出现的种种误区，笔者以为，可从以下几个方面加以完善和解决：
　　1、制定产业优惠政策，要兼顾产业政策和区域政策
　　地方政府在考虑优惠政策时，应注意产业扶持政策的制订，要体现产业政策和区域政策相结合，产业政策区域化和区域政策产业化的特点，要明确规定哪些产业应当给予特别的鼓励，真正体现优惠政策既为所扶持的产业和企业服务，又为区域调整产业结构，长期协调发展服务。只有这样国家才可以通过政策的制定，引导区域产业布局向合理、协调、互补的方向发展，避免长期以来困扰中国各地区域经济发展过程中的重复建设和产业趋同化现象。此外，在引导扶持产业优先发展成为主导产业的同时，还要注意其他产业的发展，培植新的经济增长点。这样就可以形成以一个或者几个产业为主体，多个产业同步协调发展的新的合理的区域产业布局。
　　2、产业扶持政策应把产业的可持续发展性与本地实际相结合
　　产业扶持政策所扶持的产业并不只在于“高、新、尖”，关键在于与本地经济发展的契合性。当前，各地竞相引进高科技项目，大力扶持高新技术产业，把地区产业发展和扶持的重点放在了这些项目上，把高新产业作为带动地区未来经济发展的“指向标”，结果犯了经验主义和教条主义的错误。如前所述，不良后果已经开始显现。针对目前各地对于高新技术产业项目引进、发展的高涨热情，必须冷静下来，认真思考，运用马克思主义辩证唯物法的基本原理，从本地的实情出发，把产业的可持续发展性与本地经济的实际状况相结合，走出一条符合本地特色的经济发展之路。
　　3、产业扶持政策应体现扶持产业特殊性和政策的整体协调性
　　产业扶持政策下所要扶持的产业如前所述主要是那些新兴产业、高技术产业、主导产业或支柱产业等，他们是带动地方经济、产业发展和前进的加速器和主要动力，这些特殊性应在政策中有所体现。但是现行政策下的许多内容并没有很好的兼顾到区域的整体利益，比如在制定扶持政策时，更多的优惠措施给予了外商投资企业，这给内资企业以及区外企业的进入带来不小的障碍。因此，在产业扶持政策的所体现的目标上要建立具体、明确、配套的有利于扶持产业的政策体系，充分发挥扶持产业与区域其他产业的协调带动效应，促进在整个区域经济的整体效益提升，搞好投资环境的综合治理等。
　　4、产业扶持政策的出台，要促进生产要素在区域间的自由流动
　　“十一五”规划纲要提出要“健全区域协调发展的互动机制”，核心是要健全市场机制，通过促进生产要素的自由流动，实现资源在空间上的优化配置。因此，在地区制定地方产业发展政策时候，要充分考虑区域之间的分工与合作，应避免低水平的重复建设和产业同构化，为区域之间产业合作与互补创造良好的条件和基础。在完善区域政策框架，首先要充分发挥市场配置资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和人为因素，通过自由流动实现各区域利益的最大化。同时，为了弥补市场机制的不足，政府要发挥应有的作用。比如：鼓励地方政府间的互利合作和发达地区帮扶欠发达地区；合理规范各级政府的行为，推动企业的跨区域联合。
　　5、扶持中小企业，推动区域经济集群化发展
　　中小企业长期以来一直为地区经济发展所忽视，各地政府在制定产业扶持政策的时候往往优先考虑的是大企业、大公司，因为他们具有资金、技术、规模等诸多方面的明显优势。但是经济发展的实践表明，在集群化的产业发展模式下，中小企业对于地方经济的发展也起到了十分重要的作用，其对提升区域竞争力，对区域产业集群化发展具有积极作用。政府对中小企业的扶持，可以通过以下渠道：(1)资金扶持。对中小企业正常经营活动所需资金，以政府补贴和贷款方式扶持。(2)劳动力扶持。对中小企业职工、经营者进行培训，提供有关就业信息等。(3)发展规划扶持。协助中小企业制定其发展的方针、政策和计划；指导企业改善经营管理；提供行业发展情报；收集和发布各行业的统计数据；散发管理知识和情报资料。

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