“十一五”规划与区域经济的新格局

陈栋生

　　2005年中国国内生产总值达到18.3万亿元(折合美元2．23万亿)，进出口总额1．42万亿美元，分别居世界各国的第4位和第3位。全国人大十届四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，立足新的历史起点，勾画了走向未来的宏伟蓝图，指明了继续前进的目标与路径；《纲要》坚持“六个必须”、强调“六个立足”，充分体现了科学发展观与构建社会主义和谐社会的战略思想；提高自主创新能力、转变增长方式受到突出地强调，促进城乡区域协调发展受到特别地关注。《纲要》既准确地界定了区域协调发展的内涵与标准，进一步充实完善了区域发展总体战略，并在国家规划文件中首次提出了主体功能区域的划分和区域互动机制的构建，明确了走向东中西各展所长、良性互动，地区间公共服务与人民生活水平差距逐步收敛的区域经济协调发展新格局的目标和路径。
　　一、四大广域政策覆盖区
　　从世纪之交实施西部大开发，十六大提出振兴东北地区等老工业基地，2004年温总理在十届人大二次会议政府工作报告中明确促进中部地区崛起以后，全国逐步形成了四大广域政策覆盖区，即西部１２个省市区(包括渝、川、滇、黔、桂、藏、陕、甘、宁、青、新和内蒙古)、东北3省(辽、吉、黑)、中部6省(晋、豫、鄂、湘、赣、皖)、东部１０省市(京、津、冀、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼)。《纲要》按四大板块的空间架构，提出了“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域发展总体战略。
　　（一）坚持推进西部大开发
　　西部大开发六年来取得了明显成效，国家累计在西部新开工建设重大项目70项，总投资近1万亿元，基础设施建设迈出了实质性步伐，农村生产生活设施条件亦有所改善，环境保护与生态治理稳步推进，在巨额投资拉动下，“十五”期间西部地区生产总值年均增长10．7％，2005年达到3-33万亿元。今后，除继续加强基础设施建设和环境生态治理，将着力于资源优势向产业优势、经济优势的转化，加强清洁能源、石油、天然气、钾、磷、铝、铜、铅锌锰镍钒与稀土等优势矿产资源的集约开发与加工；充分利用西部特有的自然条件，在棉花、糖料、茶叶、烟草、花卉、果蔬、天然橡胶、林纸和各种畜禽领域，壮大重点区域，培育特色品牌，延长产业链，提高附加值，通过市场化、产业化、规模化、集约化、推进西部传统农业向现代农业的转化。在开发的空间布局上，一方面重点抓好成渝经济区、关中天水经济区、环北部湾经济区和各省会(自治区首府)城市、地区中心城市及其周边，重要资源富集区与大型水能开发区、重点口岸城镇；同时要关注提升县域经济和少数民族地区经济，为社会主义新农村建设，提供就近的支撑。大开发必须和对内、对外大开放紧密结合；西南、西北将分别利用中国——东盟自由贸易区建设，和上海合作组织的架构与机遇，扩大对外开放，吸引东中部的优强企业，共同建设边境口岸城镇，推进与毗邻国家的商贸往来和经济技术合作。
　　（二）振兴东北老工业基地
　　东北三省是上世纪五、六十年代我国工业建设的重点，是新中国工业的摇篮，为国家的发展及安全作出过历史性重大贡献；同时亦是计划经济历史积淀最深的地区。路径依赖的消极影响，体制和结构双重老化导致的诸多矛盾：国有经济比重偏高、经济市场化程度低、企业设备、技术老化，结构调整缓慢，企业办社会等历史包袱沉重，矿竭城衰问题突出，下岗职工多，就业和社会保障压力大，使东北地区经济在改革开放不断深化，市场经济蓬勃发展的大势中相形见拙。为及时扭转相对衰退的“东北现象”，2003年10月5日中共中央、国务院颁发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。两年多来，在国家有针对性的政策扶持下(如利用国债、专项资金支持企业的技术改造，中央财政对在东北的中央企业剥离社会职能、主辅分离、分流安置富余人员予以补助；中央财政补助做实基本养老保险个人账户；增值税由生产型转消费型改革先在东北地区部分行业试点等)。从体制、机制创新切入，发掘丰富的自然资源、巨大的存量资产、基础设施条件比较完备和科技人才优势，东北振兴跨出了扎实的步伐——如鞍钢拥有完全自主知识产权的现代化板材精品基地建成投产，显著提高了鞍钢产品的国际竞争力；大庆油田依靠自主研发的聚合物驱油等三次采油技术，累计产油超过1亿吨，同时加强深部与外围的勘探，探明了海拉尔盆地新油田和储量超千亿立方米的“庆深气田”等等。沿着下述路径，东北将重新焕发青春，发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，成为国家经济新的重要增长极：1. 将产业结构优化升级和国有企业改革改组改造相结合；改善国企股本结构，实现投资主体和产权多元化，构建有效的公司法人治理结构；营造非公有制经济发展的良好环境，鼓励外资和民营资本以并购、参股等形式参与国企改制和不良资产处置，大力发展混合所有制经济，推动钢铁、汽车、石化和重型装备制造等行业的战略性重组；2. 坚持市场导向推进产业结构优化升级。能源和原材料工业方面，加大老油田的勘探力度、延缓老油田产量下降的速度；建设大型煤炭基地，促进煤电联营；引导炼油、乙烯向集约化发展，建设大型石化基地；通过钢铁企业联合重组，构建北方精品钢材基地。在装备制造业方面，重点发展数控机床、输变电设备、轨道车辆、发电设备、燃气轮机、重型机械、船舶、汽车及零部件、飞机；在电子通讯设备、软件开发、生物技术和医药、航空航天等高新技术领域，择优发展、加快产业化；3. 合理配置水、土资源，保护、利用好珍贵的黑土地资源，推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营，提升东北作为国家重要商品粮基地的地位；大力发展畜牧业、养殖业和农畜禽副产品的深加工，延长产业链，提高附加值；4. 以剥离企业办社会职能为契机，推进服务业的社会化、市场化、产业化；一手发展、提升传统服务业，推进连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式和业态；一手加快金融、信息和各种中介和旅游业等现代服务业的发展；这既是提高东北地区经济市场化程度的必需，更是今后扩大就业机会的主要途径；5. 建设纵贯东北东部铁路和通达东北亚各国的接轨通道，完善东北与内蒙古东部的综合运输网、和以东北亚国际航运中心大连港为龙头的港口群建设；对内加强三省之间和三省与内蒙古东部4市盟(呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟)的经济整合，扩展与东部沿海地区及港澳台的经济技术合作，对外扩展与东北亚各国的商贸往来和经济技术合作。
　　（三）促进中部地区崛起
　　中部六省面积占全国的10．7％，人口占全国的28％，地区生产总值占全国近20%，人均地区生产总值相当于全国平均值的80%，不足东部发达地区的一半。中部六省在区位、资源、产业和人才方面均具相当优势，晋豫皖三省是国家的煤炭基地，特别是山西省煤产量与调出量居各省之冠，其余5省都属农业大省，粮食占全国总产量的近30％，油料、棉花产量占全国近40％，是重要的粮棉油基地，矿产资源丰富，是国家原材料、水能的重要生产与输出基地；地处全国水陆运输网的中枢，具有承东启西、连南接北、吸引四面、幅射八方的区位优势；人口多、人口密度高、经济总量达到相当规模，但人均水平低，特别是人均社会发展指标(如每千人口的医生数量、医院床位数量等)有的比西部省区还低。中部6省地处腹心地带，国脉汇聚的战略地位，其经济社会又快又好的发展，有利于提高国家粮食和能源的保障能力，缓解资源约束，有利于扩大内需，保持经济持续增长，事关国家发展的全局和全面建设小康社会的大局，2006年2月15日和3月27日国务院和中央政治局先后召开会议，研究促进中部地区崛起工作，制定了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，指出：全面贯彻落实科学发展观，以改革开放和科技进步为动力，着力增强自主创新能力、提升产业结构，转变增长方式、保护生态环境，促进社会和谐，以建设“五基地(粮食、能源、原材料、现代装备制造和高技术产业)”、“一枢纽（综合交通运输枢纽）”为中心，围绕下述主要任务与路径实现中部崛起：1. 进一步完善对种粮农户的直接补贴制度，加大对农业基础设施和农村生活设施建设的财政投入，加强农业科技推广和农村劳动力的培训，实施优质粮种、畜禽良种和动植物保护、防疫等工程，推进农业产业化经营，发展各类农产品、土特产品的加工基地，提升县域经济，推进中部地区社会主义新农村建设，使中部成为国家重要的粮食基地；2. 又通过建设资源有效利用、综合利用的新型能源基地，发展煤电联营；支持钢铁、有色、石化、化肥和建材行业，以优势企业为中心，联合重组、形成集群，发展循环经济，建设精品原材料基地；依托骨干企业，培育自主开发能力，发展高压输变电设备、石化设备、矿山开采设备、汽车及零部件，铁路机车、列车与地铁车辆、新型农业装备和数控机床等，形成具有自主创新能力的现代装备制造．基地；加快发展电子信息、生物工程、现代中药与新材料等新兴产业，形成高技术产业基地；3. 进一步完善连接东西、纵贯南北的综合交通运输体系，提升中部地区特别是武汉、郑州、长沙的交通枢纽地位，依托武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、九江—南昌——赣州城市带、大同——太原——临汾城市带，推进中部地区商贸流通体系和旅游网络的建设；4. 充分利用中国中部投资贸易博览会等平台，扩大对内对外开放，承接国际产业和东部沿海地区的产业转移，主动进入跨国公司和东部优强企业的产业链，促进中部产业与技术的升级。
　　（四）鼓励东部地区率先发展
　　东部十省、市工业化、现代化进程一直走在全国前列，十省面积不足全国十分之一，人口占全国三分之一，却提供了一半以上的国内生产总值（参见表I）。在经济持续快速增长的同时，经济增长方式转变相对缓慢，粗放式发展的负面效应，正逐步显现。以“十五”为例，东部工业增加值占全国的份额由2000年的59．74％提高到2005年61．84％，表明东部工业增长率快于全国平均值；而东部规模以上工业企业实现利润占全国同类指标的份额，却从2000年的64．07%下降到2005年的44．08％，表明东部工业在快速扩张的同时，按工业增加值计算的利润率不升反降。多年来的高投入、高消耗、重污染使东部地区一些城市与地区的土地、水……等资源和环境容量已难负其重，加快转变经济增长方式，就成为东部经济继续保持快速增长、继续发挥引领国家经济发展引擎作用的必然选择；从国家战略看，东部地区经济的率先发展，一定要以“三个率先”(率先提高自主创新能力、率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制)为前提和动力。东部１０省、市结合各自的省（市）情，落实科学发展观，从以下方面调整了今后发展的思路和推动发展的方式：
　　1. 立足结构优化升级推动发展，由过去主要依靠工业数量扩张带动，向三次产业协调发展、提高产业层次转变，优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，着力发展精加工和高端产品。如北京市“十一五”提出：走高端产业发展之路，把现代服务业发展放在优先位置，大力发展高新技术产业，适度发展现代制造业，显著提升都市型现代农业。上海市围绕建成国际经济、金融、贸易、航运四中心的目标定位，按照逐步形成服务经济为主的产业格局，优先发展现代服务业和先进制造业，加快淘汰劣势产业。广东省围绕“三个转变”提高产业素质：一是经济增长由粗放型向集约型、循环型转变，二是产业结构由轻型向高级化、重型化转变，充分发挥广东良港众多，利用进口原油、矿石等资源，建设大型石化、钢铁等基地，三是发展战略由以外源型经济为主，向内源型经济和外源型经济协调发展转变；继续发展加工贸易，着力提高产业层次与加工深度。
　　2. 立足增强自主创新能力，推动发展。由过去主要依靠资金、物质的高投入支持发展，转向依靠科技进步，提升人力资本、提高资源利用效率，保持持续快速发展。北京市以中关村科技园区为核心，．打造中国知识创新高地，技术创新源泉和连接全球创新网络的重要节点。国庆57周年前夕，北京承担的集成电路制造的两项核心装备：100纳米刻蚀机与离子注入机通过验收，在“十一五”开局之年，结下了首都创新战略的首批硕果。上海从增强原始创新能力、构筑产学研相结合的技术创新体系、营造创新环境入手，逐步形成以知识创新为基础、技术创新为重点、体制创新为保障、中介服务为纽带的城市创新体系。广东以广州、深圳两个创新城市为龙头，构建重点产业为支撑、骨干企业引领、名牌产品带动的区域创新格局。支撑广东工业从过去以加工装配为主，向上游研发设计与下游品牌营销为主转变，从贴牌代工向拥有自主知识产权、核心技术和自主品牌转变。
　　3. 立足统筹协调与竞合推动发展。首先是通过东部与中西部的多种联动机制，使东部的产业升级与东部的“万商西进、万企西移”紧密结合、实现东部率先发展和东部带动中西部发展相结合；其次，扭转改革开放以来，东部沿海地区“南快北慢”，实现沿海各地区的协调发展；天津滨海新区的开发开放、以首都钢铁公司（牛产环节）外迁曹妃甸港区为契机，推进河北省沿海大型重化工基地，与现代物流体系的发展，并与天津滨海新区、山东半岛一起，成为环渤海地区经济的新增长极；在两岸经济技术交流合作规模与日俱增的推动下，以福建为主体，连同周边地区的海峡西岸经济地区，正在过去长三角与珠三角之间的“凹地”上迅速崛起，连绵的滨海产业带、城镇带将如巨龙盘亘于万余公里的海岸线。再次，分别以京津、上海、广州与深圳为核心的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，正进一步深化城市间的分工协作，完善合作协调机制，既使各城市在市场竞争中看清本市比较优势与劣势之所在，又通过协议分工、错位竞争推进竞争优势的培育，和要素互补聚合，构建集成优势；以城市群为主体形态推进城镇化，率先在上述沿海地区涌现；山东半岛、福州与闽东南城市群等亦正显端倪。在城市联盟推进的同时，区域联盟亦有所发展，最引入注目的是“泛珠三角”（9+2，9指广东、广西、四川、云南、贵州、湖南、江西、福建和海南，2指香港与澳门），9+2内部巨大的区际差异和互补性的结构特征，给地区间经贸、投资和其它经济技术合作提供了广阔的空间；2004年7月召开的首届珠三角区域经贸合作洽谈会，一次就签约847项，总金额达2926亿元。
　　二、八类重点支持区域
　　区域政策贵在地区针对性，上述四大广域政策覆盖区的面积，大的数百万平方公里，小的亦近百万平方公里；这对政策的针对性与力度不能不带来影响，使其更多的转到发挥宏观发展导向的功能。针对经济社会发展问题集中与突出的“空间”，《纲要》提出了八类熏点支持区域，即限制开发区域、禁止开发区域、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、三峡库区和资源枯竭型城市；把对上述区域的支持纳入中央和地方政府公共财政预算安排的优先领域。如：现已在阜新、辽源、伊春等资源枯竭城市试点，依靠上级财政支持，实施“衰退产业援助机制”、“接续产业培育机制”、“采矿沉陷区治理、棚户区改造"、“零就业家庭就业援助”等，并积极探索资源开发补偿机制的构建，预防其他矿业城市再陷窘境。对集中连片的贫困地区，首先区分两类，一是具备生存条件的，采取定点帮扶、整村推进，从改善生产生活条件、开辟增收渠道入手；另一类是“一方水土养不活一方人”的生存条件恶劣地区，实行易地扶贫。对民族地区，国务院颁布了《贯彻实施民族区域自治法若干问题的规定》，将逐步加大民族自治地方财政转移支付力度、设立多种专项资金、扶助民族自治地方经济社会发展；针对22个人口在十万人以下的民族，国务院专门制定了《扶持人口较少民族发展规划》；对地处陆地边境的108个县(旗)和新疆生产建设兵团的一些团(场)，继续实施“兴边富民工程”。
　　三、四类主体功能区
　　为把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，《纲要》首次提出了对全国以至省、市、县域国土，根据其自然承载力、现有开发强度与发展潜力等因素，划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类不同主体功能的功能区；针对不同功能区、采用不尽相同的政绩评价体系和相应政策。
　　功能区划分非一般性举措，而是从人与自然和谐相处，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，实现可持续发展出发，优化空间开发结构、规范空间开发秩序的一项带根本性的制度建设。尽管这次《纲要》从国家层面提出了22个限制开发区域、5类禁止开发区域(国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园)，而在省、市、县域层面如何进行主体功能区划，科学确定各功能区的范围与边界，准确予以功能定位，以及相应的绩效评估和配套政策；如何对不同功能区编制区域规划，提高资源空间配置效率；如何使功能区划、功能区区域规划，和土地利用规划、城镇体系规划、村镇建设规划、环境保护与生态建设规划，有机衔接、功能互补，还有待在实践中探索，逐步完善。
　　四、区际互动机制的构建
　　区域协调发展，除了依靠科学规划、政策支持、制度建设，还有赖于区际互动机制的构建。《纲要》提出要健全市场机制、合作机制、互助和扶持机制。
　　各地区要素供需平衡差异导致地区要素价格和投资回报率的差异，以及预期市场潜力的空间差别，导致要素的区际流动与产业转移，清除行政障碍，打破地区封锁和行政性垄断，突破行政区域的囿限，依靠市场机制引导要素流动，有利于经济发达、开发密度高的地区的资本、技术和产业向欠发达的低密度地区顺势转移，推动产业布局优化和再配置，这是健全市场机制的首要方面；同时要重视价格信号的真实性，尽可能消除“地方优惠”等人为原因造成的价格扭曲，使环境保护成本、社会保障成本和资源补偿成本都得到充分的反映。2006年夏秋，政府提高工业用地价格，东部发达地区的地方政府先后提高了当地最低工资标准，对有效发挥市场机制在资源空间配置的基础性作用将产生积极影响。
　　合作机制是指基于互惠互利原则的区际经济技术协作与人才、技术交流等。就中既包括像9+2泛珠三角协作这样广域性的区域联盟；亦有数省毗邻地、市自愿组成的经济区、如淮海经济区、中原经济区等；更多的是在同一城市群(带)内，各市、地、县自愿结合而成的城市联盟。区域(城市)联盟，凭借地方政府联手搭建的合作平台，企业等各类市场主体广泛参与，按照政府引导、企业对接、市场运作的方式，通过协议分工、长短互补、要素聚合、集成优势，实现联动发展、互利互赢。
　　互助机制是在上级政府的指导协调下，东部经济发达地区和中西部欠发达地区结成对口支援的帮扶对子，本质上看，属于道义性援助，更适合于社会事业与公共服务领域的公益项目。
　　扶持机制是上级政府对经济欠发达和承担重要生态功能地区的下级政府，通过财政转移支付等方式，使其人均财政支出，足以支撑当地居民逐步享有均等化的基本公共服务。
　　随着区域发展总体战略的落实，空间布局规制、区域政策和区际互动机制的日趋健全，我国区域协调发展的新格局势将形成。
参考文献：
[1]国家发改委规划司：《国家及各地区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，(M)，北京，中国市场出版社，2006．
[2] 韦苇：《中国西部经济发展报告(2006)》，(M)，北京，社科文献出版社，2006．
[3] 王洛林、魏后凯：《东北地区经济振兴战略与政策》，（M），北京，社科文献出版社，2005.
[4] 周绍森、陈栋生：《中部崛起论》，（M），北京，经济科学出版社，2006.
　　（作者为中国区域经济学会副会长、中国社会科学院荣誉学部委员）