浙江省实施“十一五”规划开好局、起好步调研报告

浙江省发展和改革委员会课题组

　　一、“十一五”规划实施开局起步良好
　　2006年，全省上下坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻党的十六大和十六届五中、六中全会精神，深入实施“八八战略”，全面建设“平安浙江”，加快建设文化大省，努力建设“法治浙江”，扎实推进“十一五”规划《纲要》确定的各项工作，全省经济继续在良性发展轨道上保持平稳较快发展，社会保持和谐稳定，实施“十一五”开局起步良好。
　　与沿海省市比较，前三季度我省经济呈现总量平稳较快增长、结构进一步优化和效益稳步提高的良好态势。前三季度浙江、江苏、山东、广东、上海四省一市地区生产总值增速分别达到13.9%、15.0%、15.0%、14.1%和12.4%，比上半年均有小幅回落；规模以上工业增加值我省增长18%，高于上海15.3%的增速，低于山东、江苏和广东25.4%、22.4%和18.5%的增速，而第三产业增加值我省增速为14.8%，均高于山东、江苏、广东和上海13.9%、14.3%、12.1%和12.0%的增速，三次产业结构进一步优化。从财政收入情况看，浙江、山东、广东、江苏和上海地方财政收入分别增长20.4%、27.2%、20.9%、22.8%和8.5%，同上半年相比，除广东基本持平外，其余三省一市的地方财政收入增幅均有所提高，经济增长的质量和效益进一步提高。
　　实施“十一五”规划的成效，主要反映在以下六个方面：
　　（一）统筹城乡发展，建设社会主义新农村有了新开端。省委、省政府先后召开了全省农村工作会议和城市工作会议，制定出台了《浙江省全面推进社会主义新农村建设的决定》和《全面落实科学发展观坚定不移地走新型城市化道路》，坚持把走新型城市化道路与新农村建设结合起来，强化城市对农村的辐射带动作用，形成以城带乡、城乡协调发展的新格局。各级财政对新农村建设的投入进一步增加，前三季度全省财政支农支出61.4亿元，比去年同期增长23.8%。金融机构加大支农贷款力度，9月末金融机构对农业的贷款为994亿元，增长22%，新增贷款148.5亿元，同比多增25.9亿元。前三季度，全社会农村投资1347.1亿元，同比增长20.7%，增幅比去年同期提高25个百分点。围绕新农村建设十大目标，“强龙兴农”、“千万农民饮用水”、“乡村康庄”和“千村示范万村整治”等工程实施进展顺利。
　　（二）加强自主创新，推进产业结构优化升级取得新进展。省委、省政府召开了全省自主创新大会，制定出台《浙江省科技强省建设与“十一五”科学技术发展规划纲要》，围绕我省经济社会发展的共性关键技术，启动实施重大科技专项，加快公共科技创新平台建设，稳步推进网上技术市场各项工作，进一步完善各类科研创新及服务机构建设。加强创新平台和载体建设，加快高新园区和高新技术产业基地建设，积极发展高新技术企业和科技型中小企业，区域自主创新能力进一步提高。集中力量开展重大科技攻关、科技创新平台建设，启动实施第一批21个重大科技专项、3个优先主题的254个重点项目，启动建设现代纺织技术及装备等13个行业专业和区域创新平台。一批重大高技术产业化项目建设工作进展顺利，杭州锅炉厂垃圾焚烧处理成套装备高技术产业化示范工程等5个国家项目竣工投产。加快推进品牌大省建设，制定实施建设品牌大省的有关政策，启动“双千品牌培育创建工程”，建立健全品牌保护机制。引进大院名校共建创新载体取得新进展。前三季度，工业结构优化明显，技术含量较高的产业快速增长，有色金属冶炼及压延、通信电子、交通运输设备制造等行业总产值分别增长60.6%、52.5%和31.2%。规模以上企业工业新产品产值2465亿元，增长52%，增幅同比提高26.5个百分点；新产品产值率12.2，比去年同期和上半年分别提高3.7和0.5个百分点。
　　（三）统筹区域发展，完善基础设施呈现新面貌。继续深入实施“欠发达乡镇奔小康”、“百亿帮扶致富”和“山海协作”等工程，大力支持欠发达地区、海岛地区基础设施建设，加快下山异地脱贫步伐。前三季度，地方财政支出中用于支持欠发达地区的支出3.02亿元，比去年同期增长1倍。对舟山、丽水、衢州三市的投入增幅提高，前三季度限额以上固定资产投资分别增长37.5%、28.1%和19.8%，增幅分别居全省第1、2、5位；三市的产出增幅也较高，规模以上工业总产值分别增长30.1%、30.6%和27.5%，增幅分别位居全省第3、2、5位。宁波——舟山港口一体化进程加快，温州半岛工程建成通车，海洋经济强省建设稳步推进。基础设施建设步伐加快。1－10月份，以“五大百亿”工程为主体的重点建设，累计完成投资814亿元，为年度计划的88.5%。浙能兰溪电厂1号机组、大唐乌沙山电厂1号机组、长兴电厂二期工程4号机组、国华宁海电厂工程第二台机组、桐柏抽水蓄能电站1#、2#机组等相继投产发电；申苏浙皖高速公路二期、杭新景高速千岛湖支线建成通车；杭甬高速公路拓宽工程、杭浦高速公路、申嘉沪杭高速公路、杭州湾跨海大桥、台缙高速公路、龙丽高速公路、丽龙高速公路等均按计划顺利推进；浙赣电气化铁路（浙江段）、沪杭电气化铁路改造工程已建成试运行，温福、甬台温和衢常铁路已进入施工高潮阶段；曹娥江大闸枢纽工程、曹娥江至慈溪引水工程、湖州老虎潭水库工程、金华九峰水库工程进展顺利。
　　（四）发展循环经济，建设资源节约和环境友好型社会迈出新步伐。召开全省循环经济工作会议，建立省循环经济工作领导小组及办公室，制定出台了发展循环经济和建设节约型社会工作的若干实施意见，组织编制“十一五”发展循环经济建设节约型社会总体规划。大力加强节能降耗工作，开展工业节能降耗年活动，重点抓好七大重点行业和1400多家年耗能5000吨标准煤以上企业的节能降耗工作。进一步完善生态省建设目标考核和责任制度，继续加快实施“811”环境污染整治行动，以水污染防治为重点，深入推进重点流域、重点区域、重点行业和重点企业的污染整治，开展钱塘江流域主要污染物总量控制试点，加大环保执法监督力度，全省环境质量保持基本稳定。前三季度，八大水系和主要湖库水质达到或优于国家Ⅲ类水质标准的占63.2%，地表水市界交接断面水质达标率为52.6%，比年初提高0.4个百分点,其中钱塘江流域市界交接断面达标率为65.4%；11个设区市城市环境空气质量达到二级标准的天数和集中式饮用水源地水质达标率分别在80%以上和89.5%。积极推进循环经济“991行动计划”百项重点项目，制定开发区（园区）生态化改造指导意见，深入实施工业循环经济“4121示范工程”，新启动520家企业开展清洁生产试点。资源节约和综合利用成效明显。上半年废弃资源和废旧材料回收加工业产值在近三年年均增长67.4%的基础上，继续增长18.9%，产值占全国比重超过30%。
　　（五）加快社会发展，促进社会和谐取得新成效。省委召开十一届十一次全会，通过了《关于认真贯彻党的十六届六中全会精神 构建社会主义和谐社会的意见》，进一步明确了我省构建和谐社会的指导思想、目标任务和主要举措。编制实施了浙江省科技强省、教育强省、卫生强省、体育强省建设和文化建设“四个一批”规划，全面推进社会事业发展。制定对全省义务教育阶段学生免收学杂费的相关政策，实施“职业教育六项行动计划”，继续加强高校重点学科建设，推动高校提升创新能力。全面实施“农民健康工程”和“社区健康促进工程”等六大工程，推进城乡社区卫生工作，大力加强重大疾病防控。启动实施文化建设“四个一批”规划，全面推进文化建设“八项工程”。完善就业再就业政策体系，扩大政策受惠人群，加强和改进对农村进城务工人员的管理和服务。进一步建立健全社会保障体系，积极稳妥推进社会保险扩面。切实加强市场秩序整顿和食品药品安全专项整治，加大安全生产工作力度，努力做好防灾减灾工作，进一步加强社会治安综合治理。
　　（六）推进体制改革，扩大对外开放取得新突破。召开全省经济体制改革工作会议，加强对改革的统筹协调，全面推进农村综合改革，进一步深化省属国有企业改革、投资体制改革、规划体制改革、公共财政体制改革和文化体制综合改革，开展土地等要素市场化配置改革试点，加快推进乡镇机构改革，进一步完善经济强县（市）政策。进一步扩大对内对外开放。外贸出口保持较快增长，前三季度全省进出口总额1007.7亿美元，同比增长27.9%，其中出口734.3亿美元，同比增长30.7%，出口商品结构不断优化。办好国内外重大经贸活动，成功举办美国?中国浙江周等活动，共签订63个投资项目，总投资24.9亿美元，协议外资10.2亿美元；浙洽会共签约项目172个，协议外资31.2亿美元，比上届增长7.7%；消博会期间累计成交9.1亿美元，比上届增长29.6%。积极推进境外资源开发，重点促进与俄罗斯的资源开发合作项目，利用哈洽会平台与俄罗斯萨哈林州、赤塔州政府加强联系和交流，为企业搭建良好的合作平台。大力加强贸易摩擦应对服务，进一步优化口岸通关环境，努力保持进出口稳定增长。积极参与长三角区域合作与交流、西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴，进一步做好援疆援藏工作。
　　二、“十一五”规划实施中存在的问题
　　（一）“继续走在前列”面临的压力加大
　　落实科学发展观，推动发展模式转型，就是要改变过去高增长、高投入、高污染的粗放型增长方式。由于资源环境的硬约束和更为严格的宏观调控政策，我省“十一五”发展正经历着“凤凰涅槃”、“腾龙换鸟”的阵痛，这种发展模式的转型往往带来发展速度的放缓。
　　与兄弟省市“十一五”规划横向比较，我省保持“继续走在前列”面临的压力进一步加大。首先，从地区生产总值看，浙江、广东、山东、江苏、河北、河南和上海7个省市，到2010年的规划目标值分别是20000亿元、33500亿元、30000亿元、29000亿元、17050亿元、17000亿元和15000亿元，尽管我省目标值仍位居全国第四名，但与第五名的河北省仅高出2950亿元，而比第三名的江苏省要低9000亿元，“追兵”紧跟在后，而与“标兵”的差距有进一步拉大的趋势。其次，从地区生产总值的增速看，我省无论是2005年的实际增速，还是“十一五”规划年均增速均比较靠后。浙江、广东、山东、江苏、河北、河南和上海2005年GDP增速分别是12.4%、12.5%、15.2%、14.5%、13.4%、14.1%和11.1%，“十一五”规划年均增速分别是9%左右、9%以上、10%以上、10%以上、11%、10%和9%以上，可见，我省2005年GDP增速位居7省市第六名，仅高于上海，而“十一五”规划年均增速名列最后。第三，与其它省市相比，我省面临的资源要素紧缺、生产成本上升、环境压力增大等问题更为突出，“十一五”期间要继续在优化结构、提高质量、降低消耗等方面走在全国前列难度加大。
　　（二）落实“十一五”规划约束性指标难度较大
　　国家已把万元GDP能耗降低、主要污染物排放总量减少三项约束性目标分解落实到各省市，并纳入地方经济发展绩效评价和政绩考核体系。国家分解到我省的“十一五”万元GDP综合能耗下降率为20%，超过我省“十一五”规划《纲要》确定15%；主要污染物排放总量下降幅度较大，COD总量下降幅度为15.1%，二氧化硫排放总量下降幅度为15%，均超过我省“十一五”规划《纲要》原定指标；下一步耕地保有量指标的分解落实，对我省转变增长方式、集约利用土地提出了更高的要求。根据国家的要求，11月27日省十届人大常委会第二十八次会议审议通过了省政府关于调整《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》部分约束性指标的议案，对“十一五”规划《纲要》相应的约束性指标进行了调整。但不少市县在设定“十一五”规划指标时，忽视了万元GDP综合能耗降低和主要污染物排放减少等约束性指标。有的市县没有设定约束性指标，即使设定也大多低于全省水平。约束性指标具有法律效力，是体现政府公共职责和工作要求并确保实现的指标。一方面国家分解给我省的约束性指标任务较重，另一方面各地对落实约束性指标还不够重视，因此，要顺利完成国家分解的约束性指标任务有较大难度，必须采取强有力措施。
　　（三）经济运行和社会发展存在一些薄弱环节
　　从新农村建设方面看，农民增收难度较大。一方面影响农业增效、农民增收的因素仍然较多，前三季度农业生产资料除产品畜、饲料和化学肥料外，其他农资价格都有不同程度上涨，其中农用机油类价格涨幅达11.9%，农产品实际生产成本还在上升；另一方面，农产品价格总体与去年持平，生猪、禽蛋价格仍低于去年水平，受此影响，前三季度农村居民来自农业、牧业的现金收入增幅分别回落了6.3和11.7个百分点。
　　从工业经济运行情况看，企业经营成本压力增大。一是能源价格居高不下。近期国际原油价格虽然出现大幅下调，但国内成品油价格由于仍低于国际价格，不具备下调空间，如实行与国际价格完全接轨，国内成品油价格还有可能进一步上调，居高不下的能源价格对企业生产经营的压力继续存在。二是企业生产的原材料和管理成本仍呈上升趋势。前三季度，原材料购进价格涨幅继续高于工业品出厂价格，涨幅差仍在2个百分点以上，原材料价格的上涨压力未减；企业管理费用、财务费用同比分别增长18.7%和24.6%，企业从业人员劳动报酬增长19.3%，高于从业人员人数增长率12个百分点。三是制约外贸出口增长的因素仍然不少。人民币升值进一步影响企业出口，使部分出口企业的赢利空间受到挤压，出口产品的国际竞争力下降。国际贸易摩擦仍在增多，日本的“肯定列表制度”、欧盟对中国皮鞋的反倾销税等，也将对我省的农产品和传统鞋业出口产生相当的负面影响。
　　从资源要素保障看，满足发展需求的压力增大。土地供地指标和供地难等问题仍困扰着全省各地，中小企业融资难的问题仍未有明显改观，高端人才和高级技工还相当紧缺。
此外，安全生产形势还比较严峻，各类突发公共事件增多，各种利益矛盾引起的社会不稳定因素增加，保持经济平稳较快增长和维护社会和谐稳定的任务依然艰巨。
　　三、深入实施“十一五”规划的工作措施
　　“十一五”规划是我省经济社会发展的宏伟蓝图。深入实施“十一五”规划《纲要》，创新规划实施机制，确保《纲要》确定的主要目标的实现，对今后五年我省经济社会发展切实转入科学发展轨道、走上社会和谐之路至关重要。在社会主义市场经济体制条件下，规划的实施机制发生了很大变化。完成规划确定的目标和任务，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用，同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源，保障规划顺利实施。
　　针对当前规划实施中存在的问题和出现的偏差，我们要以求真务实的精神，采取切实有效的措施，建立健全规划实施机制，创造性地做好“十一五”规划纲要的实施工作。
　　（一）以约束性指标确保“十一五”规划纲要的实施
　　“十一五”规划纲要首次区分了规划指标的属性，把其分为约束性和预期性两类指标。约束性指标是体现政府公共职责和工作要求并确保实现的指标，它的提出是贯彻落实科学发展观的一项创新举措，是社会主义市场经济体制下加强宏观调控的新尝试。我省“十一五”规划纲要提出五年新增城镇就业、城镇登记失业率、万元生产总值综合能耗降低、企业养老保险参保人数、新型农村合作医疗覆盖率、人口自然增长率和主要污染物排放总量减少等7个约束性指标，再加上国家“十一五”规划纲要明确要求纳入的耕地保有量指标，共8个约束性指标。
　　实施“十一五”规划纲要，必须把耕地保有量、万元生产总值综合能耗降低、主要污染物排放总量减少等指标分解落实到省级有关部门和市地，明确责任主体，建立相应的监测和评估制度，并纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级领导班子政绩考核的重要内容。省政府有关部门已经重新核定了各市的万元生产总值综合能耗降低、主要污染物排放总量减少等约束性指标的基数，并提出了初步分解方案，下一步要抓紧落实下去。在分解落实中，要切实做到两个“不能突破”：即使一些地区经济增长速度超出预期目标，三个主要约束性指标也不能突破；即使一些地区因约束性指标的限制使得经济增长速度达不到预期目标，三个主要约束性指标也不能突破。也就是说，相对于耕地保有量、单位生产总值能耗降低、主要污染物排放总量这三个“硬指标”，经济增长速度只能算“软指标”，是预期性指标，各地要以完成约束性指标为前提来确定本地区“十一五”期间的经济增长速度，在完成约束性指标的前提下，做到经济增长速度能快则快；如果完不成约束性指标，则要把经济增长速度降下来。
　　（二）以专项规划推进“十一五”规划纲要的实施
　　“十一五”规划纲要是战略性、纲领性、综合性的规划，专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是规划纲要在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。要围绕“十一五”规划纲要确定的重点领域，组织编制和实施专项规划，为《纲要》实施搭建完备的规划平台。
　　深入实施“十一五”规划纲要，要深化规划体制改革，进一步加强专项规划的综合管理。适应投资体制改革的新要求，按照“以规划带项目”的原则，先编规划，后定项目，再安排资金，逐步实现投资调控由项目审批向规划审批的转变。针对专项规划存在编制领域过宽、重点不突出、针对性和操作性不强的问题，做深做实专项规划，使之达到作为项目审批或安排投资依据的深度。目前，省级专项规划已进入集中审批发布阶段，要加强规划的综合管理，切实把好“出口关”。为了确保《纲要》的主要目标、任务和重大项目在专项规划中的落实，要进一步完善省政府规划协调会议制度，建立规划立项、组织编制、部门衔接、专家论证、审批发布、组织实施、监督评估等全程管理制度，进一步提高规划的科学性、可行性和实效性。
　　（三）以主体功能区划促进“十一五”规划纲要的实施
　　开展主体功能区划工作，是“十一五”规划《纲要》落实科学发展观，促进人与自然和谐发展、区域协调发展的一项重大创新。推进主体功能区划工作，有利于明确未来不同区域的空间开发方向、开发秩序和开发强度，有利于正确把握发展的速度、总量和资源环境可承载的程度，从而使其成为调控区域开发格局、编制空间规划和布局重大建设项目的基础，成为协调各类空间规划和专项规划的有效手段。
　　按照国家发改委和省委、省政府的要求，省发改委已经开展了主体功能区划的前期工作，下发了《关于开展主体功能区划试点工作的通知》，选择了全省13个市县开展试点工作，制定《关于开展主体功能区划工作的若干意见》，举办主体功能区划研讨班，并初步拟定了《浙江省主体功能区划工作方案》。最近，国务院办公厅已经下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发[2006]85号），国家发改委也正式下文把我省确定为先期开展省级层面主体功能区划基础研究工作的省份之一。下一步，省政府也即将下发《关于开展全省主体功能区划编制工作的通知》，成立由省发改委负责人为组长、有关部门负责人组成的全省主体功能区划编制工作领导小组，正式启动这项工作。具体来说，主要抓好四项工作：一是完成省级主体功能区划研究报告。在前期研究和试点工作的基础上，对我省主体功能区划进行全面系统研究，编制完成全省主体功能区划研究报告。二是开展主体功能区划编制。出台《浙江省主体功能区划工作方案》，制定《浙江省主体功能区划编制导则》，开展全省主体功能区划编制工作。三是制定相关的配套政策。研究制定配套的财政、投资、产业和人口管理等差别化政策，建立绩效评价和政绩考核机制，强化区划的实施保障。四是搞好主体功能区划的衔接和审批。全省主体功能区划与全国主体功能区划衔接后，按规定程序审批发布，并组织实施。
　　（四）以重大项目支撑“十一五”规划纲要的实施
　　重大项目是“十一五”规划纲要的重要支撑，也是实施《纲要》的具体抓手。按照《浙江省“十一五”重大建设项目规划》的要求，主要抓好三类项目的实施：第一类是具有全局意义和深远影响的重大工程，如对调整产业结构和转变增长方式有重大推动作用，对破解瓶颈制约有重大突破作用，对某一领域或产业的发展有重大带动作用，有利于破解社会普遍关注的热点和难点问题，对“十二五”时期及以后的发展有奠定基础作用的项目；第二类是需要由政府组织实施的项目，特别是需要政府安排投资数额较大的项目，和虽然主要依靠市场调节和企业实施但需要政府统筹布局的项目；第三类是前期工作比较扎实或有相当基础，开工建设条件较好的项目。
　　当前要全面准确地贯彻落实国家宏观调控政策，结合我省实际，按照突出重点、有保有压、区别对待、分类指导的原则，突出抓好“三保三压”：一是确保以“五大百亿工程”为主体的省重点工程加快实施，同时有序调整产能过剩行业；二是确保技术改造“双千项目”加快实施，同时从严控制低水平、低档次产品盲目扩张；三是确保体现自主创新的21个重大科技专项、3个优先主题的254个重点项目和循环经济“991行动计划”、工业循环经济“4121示范工程”加快实施，同时严格抑制高耗能、高物耗、高污染行业发展。在项目前期工作中突出抓好“三个一批”项目：一批前期推进项目、一批争取新开工项目、一批建成投产项目。在建设条件上，切实加强土地、资金和体制机制“三个保障”，确保“十一五”重大项目的组织实施。
　　（五）以改革措施保障“十一五”规划纲要的实施
　　“十一五”规划是发展的规划，也是改革的规划。“十一五”规划纲要能否顺利实施，很大程度上取决于改革能否深入和取得实质性进展。同时，改革能否真正推进并取得成效，与政府自身的改革紧密相连，国有企业、医疗、教育、投资、金融等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革能否深入，很大程度上取决于政府自身的改革能否深入。为此，要围绕“十一五”规划纲要确定的改革任务，深化行政管理体制改革，推进经济增长方式转变的改革，加快社会管理和服务的改革，力争在一些重点领域和关键环节取得新突破。要进一步强化改革责任，深化改革内容，制定切实可行的工作计划，明确进度安排，不失时机地加以推进，为《纲要》实施搭建制度平台。
　　要进一步完善改革综合协调机构和工作机制，组织实施“十一五”经济体制改革规划，加强对改革方案制定和配套措施落实的统筹协调，建立重大改革方案前期工作制度、重大改革事项协调论证制度、重要改革信息交流制度和社会公众参与改革机制，强化改革责任分工落实、分类推进实施和检查监督考核，更加注重改革决策的科学性和改革措施的协调性，以改革措施保障“十一五”规划纲要的组织实施。

　　课题组成员：刘　奇　刘　亭　周　丹　江振林
　　　　　　　　俞奉庆　华　毛　庄建铭　陈苏平