浙江省下山移民工作的调研与思考

浙江省发改委政策研究室

　　下山移民是我省促进欠发达地区加快发展的重要战略举措。近几年在省委省政府的正确领导下，欠发达地区坚持内聚外迁，实现农村劳动力合理转移，下山移民工作取得了显著的成效，为了建立健全下山移民长效机制，真正实现“迁得下、稳得住，富得起”，促进欠发达地区的跨越式发展，最近省发改委对11个市、7个县(市、区)作了深入的调查研究，并与基层乡镇、下山移民进行了面对面和富有成效的交流、座谈。经过调研考察，对我省下山移民取得的成绩、经验和存在的问题有了更清醒的把握，对进一步做好下山移民工作有了一定的认识。
　　一、下山移民是一项民心工程、创业工程和新农村建设工程
　　1984年，在我省青田县山口镇一部分居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲靠友下山移民，举家搬迁下山不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致富道路。之后，全省的下山移民随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而由小到大，逐步加快，经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心镇迁移的过程，经历了一个自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按照统筹城乡发展的要求进行下山移民的过程。特别是1996年以来，在省委省政府的高度重视下，各级地方政府审时度势，因地制宜，把引导农民下山作为加快脱贫、欠发达乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群众自愿、政府引导”的原则，积极引导地质灾害点、高山边远山区和革命老区等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。据统计，自2000年以来我省实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”以来，全省共建立下山移民小区（点）1147个，累计搬迁山区农户8.36万户、28.86万人。当前，全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务农为主向从事二、三产业转变。
　　1. 下山移民是一项民心工程
　　实施下山移民工程，是减少农民、富裕农民，加快推进城乡一体化的民心工程，也是解决经济欠发达地区跨越式发展的一项有效措施，通过下山移民，进一步扩大了农民的就业渠道，增加了农民的收入，改善了农民的生产、生活条件。武义县从1994年起就按照“沿路、沿镇、沿城”的思路，实施高山深山农民移民搬迁工程，走上了“下山脱贫拔穷根、异地致富奔小康”的崭新道路。至2004年底，该县累计投入下山脱贫扶持资金1亿多元，建设下山脱贫点（村）97个、使47个行政村、323个自然村、13568户、41506人实现了下山脱贫，占全县总人口的八分之一，占全县山区群众的三分之一，实现搬迁的自然村占全县自然村总数的五分之一。这些下山搬迁的农民生活发生了翻天覆地的变化。据统计，2004年下山脱贫村农民人均纯收入达3095元，比1993年的438元增长了6.07倍，比目前欠发达乡镇人均纯收入高出32.3%，彻底解决了行路难、娶妻难、就医难、就学难、致富难等贫困山区人民的老大难问题。宁海大佳河镇林家山村位于海拨584米的山区，1995年以来在镇政府所在地建造扶贫住宅小区，103户农户陆续搬入新村，村民通过水产养殖承包、进厂务工和外出打工等途径，年人均收入从搬迁前的2100元增加到现在的5000多元，下山移民收到了实实在在的效果，受到农民广泛的支持和好评，已经越来越被广大人民群众所接受，特别是被年轻一代人所认可，走下山脱贫致富道路的意愿日益强烈。下山移民工程纷纷被老百姓称之为民心工程、致富工程、德政工程。
　　2. 下山移民是一项创业工程
　　下山的移民离开祖祖辈辈生活和生产的地方，来到一个全新的社会，开始一个全新的生产和生活，“山上几百年，山下三五年”，这个适应过程实质上就是创业过程。下山的移民在当地政府帮助下，克服“等、靠、要”思想，二次创业，走出一条致富的道路。嘉兴三峡移民1028户4462名移民中，通过自力更生，目前已有1776人在本地企业务工，有96户从事家庭加工业，有62户从事种养专业，有254人从事三产服务，五年来三峡移民中已有5人入党，9人入团，5人被推选为乡镇人大代表，1人被推选为县（市、区）政协委员，省部级先进个人4人。温岭市的太平镇杨梅坑、山头赵村移民后近80%的村民通过进厂做工、建筑装潢、五金修理、管线安装、小商品经营等多种方式走上了致富路，大溪镇小溪岭的青壮年移民后从事电器经营，家家致富，户户盖起了小康住宅。
　　3. 下山移民是一项新农村建设工程
　　各地在下山移民过程中，坚持引导与推动相结合，内聚与外迁相结合的原则，以下山脱贫小区为载体，将下山移民工程与千村示范、万村整治工程结合起来，作为一项新农村建设工程来抓。一方面要重点加强山区中心村建设，建设农村新社区，吸引居住在边缘自然村的农户向中心村转移，增强内聚吸引力，加快内聚速度。另一方面要加快自然村迁村并点步伐，并切实做好外迁移民户旧房的调剂盘活文章，尽量利用闲置房产安置移民，促进山区人口向中心村或较大规模村转移。各市及县（市区）都重点抓一批下山脱贫小区，目前我省欠发达地区共建立50户以上的下山移民小区218个，这批重点小区由于规划好、标准高、起步早、规模大，目前已初步形成了各市新农村建设的一道亮丽风景，其中享有“浙西第一镇”美誉的常山县球川镇红旗岗下山脱贫小区，第一期计划安置下山农民1000户，3500人，目前已搬迁到位900户、3000多人，第二期还将扩建300户、1000人，目前已付诸实施，红旗岗下山脱贫小区建成后将成为全省上规模、有影响的农民小区。余姚市通过下山移民，山区乡镇累计撤除旧房40265平方米，造田296亩，增加村级集体经济300余万元，下山移民的推进进一步促进新农村建设步伐。
　　二、各地下山移民的基本经验
　　总结这几年来我省下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合”，即坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节：
　　1. 重视调查研究，提高下山移民工作的针对性
　　为切实保障使那些居住在资源贫瘠、交通不便、信息闭塞、地质灾害频发的深山高山群众的农民移下山，各地普遍把调查研究、摸清下山移民情况、建立下山移民档案和下山移民项目库作为基础工作来抓。湖州通过调查研究，发现下山移民的动因主要是五类，一是地质灾害多发而要求搬迁的占10%；二是进城务商从事服务业的占25%；三是为子女就读而要求搬迁的占5%；四是为保护旅游资源动员搬迁的占25%；五是因工程需要政策搬迁的占35%。遂昌县通过调研后，将不通机耕路、不通电等交通条件差、发展潜力有限的自然村，以及海拔高、人口少的自然村和规划搬迁的433个自然村，划分为异地脱贫的优惠区，提高优惠区下山移民的经济补助标准(比非优惠区增加30%-100%)，同时，为了减少政府重复投资，对划入优惠区的自然村原则上不再安排宅基地建房和原拆原建房，实行萎缩性管理，为制定规划和推进下山移民工作奠定了基础。通过调查研究，各级政府摸清了对象，找到动因，使各项工作更加有的放矢。
　　2. 统筹发展规划，增强下山移民工作的科学性
　　下山移民工作是一项长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的条件也不同，既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。青田县从1993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深层次问题。第一步从1993年到2000年，规划30个行政村210个自然村4万人下山脱贫；第二步从2001年到2010年，把全县最贫困、自然条件最差的150个行政村8056户、29001人分步搬迁下山。同时编制了扶贫小区规划，从有利于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济发展的角度考虑，选择地理条件相对优越、辐射面广、人口又相对集中的沿江沿路的11个乡镇创办扶贫小区。余姚市在2001年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点的基础上，着手制订了山区人口“内聚外迁”五年规划，一是规模移民集中安置规划。充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，在城区选择地价适中、基础设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了2个共300余亩面积的首批移民多层住宅新村，计划安置移民2500户、9000人。二是梯度生态移民规划。对自然条件和人居环境较差，在册户数20户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，计划用五年时间，山区自然村由原来的469个减少到300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大规模村转移。累计两年来整体搬迁自然村66个，梯度转移山区群众1063户、3159人。
　　3. 制定优惠政策，激发下山移民的积极性
　　从各地的实践看，优惠政策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。各地从实际出发，制定了各具特色的优惠政策，虽然有所差异，但总的看来，优惠政策主要集中在四个方面：
　　第一是规费方面的减免。温州市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费，用于移民所在地城镇配套费建设，温州市各个欠发达县对下山移民户在搬迁、建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费都能予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的投入，基本上按成本价收取。遂昌县本着从大局出发，按照能减则减，能免则免的精神，经测算共有12项规费进行了优惠或减免，人均达6000元左右，激励村民自发搬迁。
　　第二是土地方面的优惠。安吉县规定对乡镇定点下山移民的农户，由政府无偿提供建房基地，所需生产用地，由迁居地政府和村组织负责、帮助其从就近农民或村集体中承包和租用。宁波市各县市对下山移民后退宅还耕土地整理面积以每亩2万至3.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户的具体比例，余姚市采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理折抵指标商品化”的办法，统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的发展壮大。青田县政策规定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、土地征用税50%返还乡镇用于扶贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%。
　　第三是对农民的直接补助。各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、政府适当补助的原则，坚持“政府能基本承受，移民能基本接受”的原则，改以往的暗补为明补，起到了很好的作用。温州市从2000年以来，省、市、县财政用于扶持下山脱贫的资金共达6100万元，为加快下山移民力度，从2005年开始每年安排1000万元的专项资金，用于下山脱贫补助。余姚为扶持贫困户移民下山，对贫困户移民下山拆除旧房的，由市安排专项资金给予每户10000元的补助，梯度移民至山区中心村或人口相对集中行政村的，市给予每户8000元的补助，对山区整体迁移到移民新村的，根据实际购房户数，市给予每户7000元的补助，专项用于移民新村公共基础设施建设，大大减轻农民下山移民经济负担。
　　4. 注重科学选址，推进移民小区有序建设
　　下山移民到哪里是政府和农民共同关心的核心问题。选址科学，不仅能吸引更多的农民下山，也有利于当地政府更加有效开展工作。温州市坚持把选址的科学性作为工作成效的关键，结合块状经济发展、生态环境保护和行政区划调整，采取“梯度和整体移民相结合，分散移民和集中安置相结合”的办法，分别在县城、中心镇、中心村规划建设一批“布局合理、规模适度、功能完善、环境优美”的下山脱贫小区（点）。一是依托城区和中心集镇的民工之家，如在两市三区实施的“安心工程”，现已建成21万多平方米，解决了约4万人的居住问题；二是依托普通集镇的下山脱贫小区，如平阳县山门镇利用溪滩杂地103亩，分三期建设下山脱贫小区，现已安置437户1755人；三是依托中心村的下山脱贫点，如文成县周壤乡在乡政府所在地村建设下山脱贫点，使周边高山上的自然村100多户农民移民下山；四是投亲靠友式的分散安置，取得理想的效果。嘉兴市在安置三峡移民时坚持“六不安置”原则，即人均耕地面积不到全县市区人均水平的村不安置，交通不便、水、电设施不完备、远离集镇的村不安置，村级班子不团结、矛盾和问题较多的村不安置，村级集体经济薄弱、属于贫困村的不安置，从而为移民的生活生产了良好的条件。仙居县针对移民的不同经济状况，充分考虑移民经济实力等方面的差异，合理安排不同层次的移民：对于经济条件好的移民，安排他们到位置好的小区落户；对于有经商能力和经商意识强的移民，则安排在适合从事各种商业活动的商业区落户；对于经济比较困难的农户，把他们安排在地价便宜的住宅区落户，确保他们安居下来。
　　5. 切实保障权益，解除下山移民后顾之忧
　　农民下山后，正确处置旧宅和原生产用地，在移民地拥有生产资料，以确保农民享受“国民待遇”是一个重要的课题。宁波在加大动迁力度的同时，建立了专门的服务机构和服务窗口，进行宣传，接受咨询，开展培训，帮助解决具体问题，指导进村、拆迁到场、服务到人，解决移民后顾之忧。余姚为切实保障农民权益，实行“六个公开”，即抓好移民的统一公开安置，实行安置政策公开，办事程序公开，审核结果公开，安置结果公开，移民资金使用管理公开，接受社会各界全程监督，还组织山区乡镇在城区建立外出人口中介服务组织，开展劳务中介、旧房中介、就学联系、审批办证、计划生育等服务工作，帮助山区群众解决移民下山中碰到的难题。在保护农民应有权益方面，各地普遍实行“三不变”政策，即对山区移民原有的集体经济组织成员身份不变，集体资产享有权不变。土地承包权、林木收益权和自留山使用权不变。如云和县制定《关于实施农民新村建设工程若干意见》，对农民新村建设的规费减免、户籍管理、进村农民保留责任田、责任山等方面作了明确规定，减轻农民后顾之忧，切实保障移民落户权益，同等享受有关公共基础（服务）设施，移民下山转为城镇居民户口的农户，其就业、子女入学，社会保障等方面享受与安置地城镇居民的同等待遇。
　　6. 加强素质培训，提高下山移民就业能力
　　对于广大下山的农民来说，下山移民意味着重新创业，提高农民就业能力，掌握一门致富的技术、寻找一条致富的门路，是让他们搬得下、稳得住、富得起的必备条件。各地纷纷把职业培训作为下山移民工作的长效机制来抓，政府买单，实行免费培训。衢州各地在下山移民的培训、输出实行“三优先”，既优先安排计划、优先安排补助、优先推荐就业，在培训方向上突出非农就业技能培训，如衢江区2004年专门在乌溪江库区困难群众移民小区开展“送岗位、送培训、送服务”活动，组织了19家企业、4个培训学校现场招工、招生，吸引了1000多人，据衢州初步统计，近几年衢州市累计下山移民的4.8万人中，参加各类培训人数近2.8万人，近2万人实现转移就业。余姚市鹿亭乡出台了外出劳动力就业培训优惠制度，凡户籍在该乡的农户，可凭有效证件向乡政府领取培训卡，到城区等市级培训学校进行培训，内容包括家政、电脑等10余种，培训合格后凭培训卡到乡政府报销。乡政府对培训费在500元以下的全额补助；对培训费500元以上1000元以下的，在补助500元的基础上，超出部分再补助50%；对1000元以上培训费的，统一补助800元，近两年来，累计培训山区劳动力4285人，转移劳动力4016人。移民户普遍反映移民后生活更方便了，家庭增收渠道更广了。
　　三、我省在下山移民中摸索出来的五种模式
　　1. 自发搬迁模式。分散安置就是一些具备移民条件的群众自发分散移入具备接收条件的中心城镇和村，生产生活融入当地村民中。分散安置主要有两种方式。一种是投亲靠友分散安置。就是移民户通过自找或亲戚朋友介绍，在生产、生活条件较好的村购买旧房或宅基地建造房屋而安置落户。另一种是梯度移民分散安置。指农村一些条件较好的农户或个体工商户及工人干部家属等，在城镇购买商品房而安居落户，原居住地的房屋及生产用地变卖或承租给他人的一种方式。但这些方式都是零散搬迁，缺少带动优势。
　　2. 有土集中安置模式。主要是针对工程建设的需要而实施的下山移民，如水库移民。既要安排宅基地，建农民房，又要安排一定的生产用地，开展农业生产。上虞市在下山移民工作中，结合移民生产习惯和土地资源的实际情况，就种植结构调整、生产用地规划、农田水利建设等工作进行广泛探讨和认真研究，将移民土地划分为口粮田、自留地、蚕桑地和经济作物地四种类型，并对蚕桑基地实行统一规划、统一供苗、统一种植。瑞安市在塘下、仙降等10个乡镇（街道）设34个下山移民点，安置移民2898户9688人，既安排生活用地指标，又安排人均0.3亩以上的生产用地。
　　3. 无土集中安置模式。采取该种方式的主要是身处高山、深山，生产、生活条件恶劣的群众，通过外出打工、经商、办企业积累了一定的资金，有稳定的生活来源，无需田土，自愿在政府引导组织的移民小区或移民点建房，安居生活。此外，为解决那些在整体搬迁中自身缺乏搬迁能力的特困群体和在外就业无能力解决固定居舍的农民的居住问题，各地还开展下山脱贫公寓建设试点工作，政府建房成本价出售，苍南、泰顺、江山等地共建设“下山脱贫公寓”8个，共安置困难群众2600多人。
　　4、整村搬迁模式。是指那些居住环境恶劣、发展潜力有限、地质灾害等各种原因需要整体搬迁的自然村和行政村，实施整村异地搬迁。整村搬迁是近几年省里重点支持的类型，整村搬迁既有助于保护自然资源和脆弱的生态环境，又能加快下山移民步伐。如建德市杨村桥镇毛山村实施整村迁移后，土管部门整理土地60亩，整合土地储备金60万元，农户不仅得到一定的经济补偿，而且还归还了村原留下的债务20多万元，达到了镇、村、农户三满意。到2004年211个欠发达乡镇累计完成自然村和行政村整体搬迁373个。
　　5. 敬老院安置模式。采取此种方式安置的对象，主要是农村中的五保户、孤寡老人，由政府部门和乡镇共同出资建造乡镇敬老院或建造移民楼，实行集中供养，供养渠道原则上保持不变。如瑞安高楼乡沙垟移民楼工程，由乡政府投资20多万元，建造移民安置房12间，把东村、软山等高山村无法下山移民的12户低保对象集中安置在移民楼。
　　四、我省下山移民工作的特点
　　1. 注重与城市化相结合
　　下山移民是一项新农村建设工程，只有将下山移民与城市化结合起来，将移民当作推进人口集聚、产业集聚、基础设施集约建设和社会事业共建共享的有效途径，实现移民人口城市化与劳力非农化，加快了当地城市化的步伐。台州市在实施下山移民过程中坚持多形式、多层次地引导广大山区农民进城安居，把下山移民与县域中心城市、中心镇、中心村建设及“千村示范、万村整治”活动有机结合，把移民安置区建成布局合理，功能齐全、环境优美的现代社区、村居。如天台县在县城建设幸福花苑移民小区，第一期安排540户，已全部入住，第二期安排430户，也已交付使用，第三期已报名2000多户，第四期也报名1000多户。仙居县横溪镇近年大量集聚下山移民，镇区面积从原来的1.2平方公里扩大现在8.7平方公里，现已成为“浙江省中心镇”、“台州市十大中心镇”之一，而城镇化水平的提高也有力地推动了当地经济的发展，2004年横溪镇实现工业总产值3.55亿元，比上年同期增长54%，税收入库1433万元，同比增长38%。
　　2. 注重与生态省建设相结合
　　下山移民是一项生态工程。贫困山区有着独特的生态资源，深山高山人口大幅度搬迁下山后，有效缓解了对资源环境造成的巨大压力，使森林、野生动物等得到了有效的保护，特别是地质灾害频发地区的农民搬迁后，既保证了农民的生产生活安全，又减轻了这些地区的地质灾害，取得了较好的社会、经济和生态效益。凡是下山移民的村庄，一般很快恢复自然环境，水土流失很快得到根治。台州市将下山移民工作作为生态市建设的重要组成部分，将之列入了台州生态市建设规划，形成山区生态的良性循环。温岭市通过下山移民极大改善了山区的植被，森林盗伐的现象大幅度减少，林木的蓄积量逐步提升，山区的绿化面积近达100%。仙居县上张乡的竹西山自然村实行整村搬迁后，把山上的旧房全部拆除，对整片山地进行整治，种植高山杨梅、高山蜜桔和高山蔬菜等经济作物。这不仅部分解决下山移民土地指标问题，也吸引了农业种植大户来从事农业综合开发，改变了过去家家户户分散耕植的模式，使水土得到有效保护，生态环境大大改善。
　　3. 注重与工业化相结合
　　下山移民不仅要转移山民，更要减少山民、提高山民、富裕山民，实现下山移民与工业化、城市化的互促互动、共进共赢。一方面，通过推进工业化，积极发展来料加工业，发展特色产业，为下山农民提供更多的非农就业岗位和新的生活空间。另一方面，通过引导下山人口向城镇迁移，向工业园区（开发区）靠拢，为企业提供充足的劳动力资源，进一步促进工业化。绍兴市在推动小舜江库区移民工作中，利用乡镇企业发达的经济优势，根据移民意愿，安排每户移民至少有一人到乡镇企业工作，确保年收入6000元以上，三年确保工作。丽水市积极发展木制玩具、香菇种植、鞋革制品、石雕工艺、竹制品等劳动密集型产业，为下山移民从事生产、流通行业创造广阔的空间。
　　4. 注重与重点工程建设相结合
　　重点工程的建设具有项目优势、资金优势、组织优势等，水库建设所涉及的移民往往属于地理位置偏僻，生存环境恶劣，交通、水利、电力、通信等基础设施落后的山区。充分利用水库、道路等重点工程建设的诸多优势，推进下山移民，是各地移民工作的重要组成部分。如台州市黄岩区长潭水库六期共移民8165户30515人；仙居下库水库移民共7065人；天台桐柏水库移民503人；投资1.523亿元的水涛庄水库，使441户1331人迁移库区；跨越桐庐、临安两县(市)的分水江水利枢纽工程，投资7.87亿元，2380户6935人实施搬迁。这些工程建设不仅为贫困的库区农民脱贫奔小康，带来了前所未有的机遇，也确保了建设工程得以顺利建设。
　　五、当前下山移民工作中存在的问题
　　1. 规划不到位
　　下山脱贫是一项艰巨而又复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，情况复杂，需要制定具有前瞻性、可操作性的实施规划，有计划、分批次、分步骤实施下山移民。但从调查中发现目前各地规划编制进展不一，以杭州为例，尚无县(市)级下山移民总体实施规划，有的乡镇虽有一定的搬迁计划，但受诸多条件的限制，项目工程未能按期实施。临海沿江镇白箬潭村系泥石流控制区，每年台风季节，镇里就要组织人员上山转移村民，在镇里租用民房安置村民，劳民伤财，但由于缺乏统一安置规划，无用地指标，移民小区一直无法落实。目前由于规划滞后，下山移民大多由欠发达乡镇自行组织实施，导致下山移民规模普遍较小，移民点建设普遍小而散，基础设施共享率低，有的移民点还建在水库上游，往往造成二次移民，全省各地不同程度上都存在“盲目安营扎寨，随意定点”的现象。
　　2. 土地日益紧张
　　下山脱贫目前遭遇的最大瓶颈是土地问题。浙江省《关于实施‘欠发达乡镇奔小康工程’的通知》明确规定，省里每年安排一批建设用地计划指标。专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）年度指标。但在实际操作中由于各项建设用地均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标落实十分困难。如仙居今年安置移民小区用地需700亩，今年市里下达给该县农转非用地指标仅210亩，即使全部用地指标用于移民小区建设也无济于事，无法解决现在移民小区的用地问题。泰顺县每年下山脱贫用地需要300亩，而该县的建设用地指标仅600-700亩，可用于下山脱贫点建设只有100亩，远远不能满足建设需求。同时，农民新村（点）往往是规划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须要等退宅还田项目经批准后方给予使用，难解燃眉之急。随着国家宏观调控政策的进一步深入，严格的土地政策使得下山脱贫农户建房用地指标显得尤为紧张，下山脱贫小区（点）的建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度。
　　3. 地方财力难以支撑
　　下山移民的主要任务集中在相对欠发达县及乡镇，这些县或乡镇本身财政非常薄弱，据统计，2004年全省211个欠发达乡镇平均每个乡镇预算内财政收入为135万元，可支配收入为206万元，财政支出为286万元，仅够维持日常工作，移民小区建设的巨额投入使一些地方政府感到力不从心。据江山市、常山县等地测算，创建一个县级下山脱贫安置小区，政府投入每户平均至少10万元，创建一个乡级下山脱贫小区或安置点，每户也需要3万元以上。台州市在2002年制定了《关于组织实施山区贫困人口下山脱贫的若干意见》，提出各县（市、区）要制定相应的资金配套政策，确保每户（3人以上，含3人）补助费不得少于1万元，用于基础设施建设。但大部分县（市、区）没有达到这一标准。如临海市每户补助2250元，天台县每户补助5000元，仙居县每户补助1500元，而移民小区的征地补偿、水电路等基础设施建设每户至少需要3—5万元。瑞安市24个欠发达乡镇73个下山移民点，需要投入基础设施建设资金5000万元，而财政每年投入下山移民点的建设资金仅200万元，远远不能满足建设需要。
　　4. 搬迁成本居高不下
　　尽管下山移民强调要以农民自我承担为主，政府适当补助为辅，但山区农民由于经济基础比较薄弱，平时收入低，有些甚至谈不上什么资本积累，单靠他们的自身力量，根本无法筹集基本的迁建资金，农民搬迁成本太高，因而，使许多下山脱贫愿望非常强烈的农民无法了却心愿。虽然各级政府对下山移民有补助资金，农民还是普遍感到资金困难，难以搬下山。据调查台州下山移民建造二间三层楼至少花费８万元，衢州市建一个建筑面积90平方米的农民房，加上土地征用费约2万元，农民搬迁费用在9万元左右，对不少贫困移民来讲，下山搬迁是望而却步，想通过贷款建房却因为宅基地是集体土地性质而难以解决。从已完成的桐庐县莪山乡潘龙村25户高山农民的搬迁情况分析，包括搬迁安置补助费6.4万元，建设配套费5万元，土地复垦费10万元，其他费用3万元，共需要24.4万元(不计农民建房费用)，这对经济薄弱的乡、贫困户来讲无疑是天文数字。
　　5. 农民就业能力比较弱
　　由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能。劳动力大多数处在体力型——初级文化型阶段，很多农民除了耕种自己的责任田及出卖自己的劳动力外，没有其他的一技之长。据不完全统计，文化程度初中以下的占四分之三多，即便劳务输出外出务工人员也大都从事低技能性劳动，不管是种地头、搞建筑当“五匠”，还是设摊店、出海捕鱼，只能凭经验，凭感觉，凭体力赚汗水钱。加上市场竞争加剧，对劳动力的素质要求也越来越高，加大了下山劳动力就业的风险，存在盲目无序、供需脱节、职业层次低、就业不稳定、缺乏社会保障和公共服务等诸多问题。一部分村民移民下山后，由于无一技之长，难以找到一份合适工作，经济更加困难，出现返迁现象。
　　6. 有限资源没有形成合力
　　目前，为加快欠发达地区发展，政府先后出台了康庄工程、广电通村工程、农村电网工程、沼气工程、千万农民饮用水工程、千村示范万村整治等一系列工程，但目前这些工程各成体系，融合难度较大，给下山移民工作带来一些困难。以康庄工程为例，由于其优惠的扶持政策，使有些分步实施整体搬迁的行政村、自然村及一些原来打算下山搬迁的农户，为了享受到康庄工程扶持政策所带来的眼前实惠，纷纷动工修建通村机耕路，使得原本可以整体搬迁下山的村留在了高山深山中，而有的农户虽然康庄工程通到了门口，但仍强烈要求下山搬迁。淳安县大墅镇花石源村全村仅17户、58人，准备实施康庄工程，该工程除省市补助外还需投入几十万元资金，人均负担至少在1万元以上，但即使搞好了康庄工程，所有农户因居住分散出行仍要走上几百米甚至一两公里的羊肠小道，才能到达公路，农民发展致富的目标仍然难以实现。
　　7. 现行政策存在着一定的缺陷性
　　主要表现在，一是一刀切划定省扶乡镇与非省扶乡镇的做法欠科学；二是重视整体搬迁而忽略零星搬迁；三是政策强调农户补助而忽略基础设施建设的投入；四是下山脱贫的用地政策没有明确体现倾斜；五是各类下山移民补助标准差距较大，如目前省里的下山脱贫补助政策规定，整村搬迁户为每人3000元，库区搬迁每人5600元，两者差距较大，影响了移民积极性。
　　六、进一步做好全省下山移民工作的建议
　　随着下山移民工作向山区更深处、生活环境更艰苦地区的推进，下山移民工作的难度正在变得越来越大，下山移民任务十分繁重，据统计，全省211个欠发达乡镇居住在高山深山的人口有44.88万人。为进一步推动全省下山移民工作，促进欠发达地区加快发展，特提出八条建议：
　　1. 进一步统一思想
　　下山脱贫是解决农民发展问题的最佳途径。贫困包含生存的贫困和发展的贫困两层含义，扶贫内容是相当广泛的。从政府扶贫开发的层面看，生产项目可即期产生经济效益，解决眼前的贫困状况，但它是短期的反贫困项目；加强公共基础设施建设，改善贫困人口生产、生活环境的硬件项目，属于中期的反贫困项目；教育、医疗、就业及社会保障等社会化服务，特别是教育、医疗的投入，则是长期的反贫困项目。农民唯有下山，彻底改变自己的生存条件，才能可能得到根本上的发展，政府的扶贫才能更多地投向中期和长期的反贫困项目，尤其是通过医疗、教育等手段，不断提高下山农民的人口素质，达到社会效益最大化。因此，各级政府、全社会都要提高对下山移民的认识，统一思想，形成合力。
　　2. 抓紧制定全省下山移民“十一五”规划
　　当前全省“十一五”规划正在制定之中，要在抓紧编制欠发达地区发展规划的基础上，抓紧制定全省和各市下山移民“十一五”总体规划，并纳入到全省和当地的“十一五”规划体系，这是当务之急。坚持“移得下、稳得住、富得起”的原则，坚持分步实施、区别对待的原则，坚持自愿有偿、政府适当补助的原则，坚持有序推进、梯度转移的原则，通过科学规划，统筹谋划，合理布局，远近结合，先易后难，使工作目标更加清晰，保障措施更加有力，有效指导今后五年乃至更长一段时间的下山移民工作，加强与各类专项规划的衔接，实现资源有效整合。
　　3. 科学确定下山移民优先顺序
　　我省下山移民的任务十分繁重，据根据25个欠发达县和平阳县、黄岩区、骛城区等三县（区）上报的下山移民初步统计，2005－2007年，要计划整体搬迁的农户8.75万户、43.3万人，其中，高山远山整体搬迁约占总搬迁人数的71%，大中型水库库区整体搬迁约占20%，地质灾害频发地区整体搬迁约占9%（大约有0.82万户2.81万人），目前可以支持的财力也比较有限，因此必须进一步突出重点。我省是一个自然灾害频发的地区，台风、暴雨一发生，那些在地质灾害频发地区移民的安危就成为当地政府的工作重点，这应该成为我省下山移民的重中之重，要通过努力，力争在2007年本届政府内基本完成欠地区县（市、区）地质灾害频发地区的下山移民，在“十一五”全省范围内基本完成地质灾害频发地区的下山移民。同时，要继续支持以整村搬迁为主的下山移民工作。总之，全省下山移民应确定一个基本的优先顺序：地质灾害点下山移民＞库区移民＞高山远山下山移民；整村搬迁＞分散搬迁。
　　4. 多种方式解决用地瓶颈
　　一是要落实移民安置用地指标。根据欠发达地区整体搬迁规划，2005－2007年三年计划建设移民小区347个，移民点636个，平均每年建设移民小区115个、移民点212个，大约每年需要安排下山移民建设用地指标约7600亩，建议省政府进一步明确专项用于移民小区的建设用地指标，由省里专项解决。
　　二是将全省以地质灾害频发地区的下山移民小区建设工程，整体打捆作为一个建设工程，列入省级重点建设工程项目，土地指标戴帽下达。
　　三是对下山移民退宅还耕的折抵指标采取更加灵活的预支政策，专项用于移民小区建设。建议国土资源管理部门，对列入计划的下山移民农户在退宅还耕土地整理未验收前，先对新建宅基地进行审批，待土地整理指标出来后予以扣减，“先用后扣”，以使下山移民农户搬迁后能及时落实新的宅基地。对原居住条件差、无土地可整理的个别自然村，应从民生实际出发，给予核批搬迁农户的新宅基地。
　　5. 培训前移，进一步提高下山移民的就业能力
　　要按照“下得来，稳得住、富得起”的目标，以培训为着力点，以就业为根本，加强职业技能培训，提高农村劳动力素质。一是要积极探索定向培训和订单培训等有效的农村劳动力转移培训形式，利用职业技术学校、成人文化学校、电函大等各种培训渠道，加大对移民在技术技能方面的培训力度。二是加强劳动力市场调研，要充分发挥劳动力市场、职业介绍所、行业协会等中介机构的作用，与劳务市场、用工企业单位、各类中介签订合同，按照实用高效和符合农民需求、市场需求、用人用工单位需求的原则，开展“订单培训”，千方百计促进下山移民的就业。三是要建立健全有利于劳动力转移服务的保障体系，政府以发放培训券的方式资助或补贴培训费用，进一步提高培训支持力度和深度；各级劳动保障部门要积极发挥作用，协助做好培训后的就业推荐工作；对吸纳下山移民就业的企业，各地应参照吸纳下岗工人就业的政策实施补助，努力为自主创业的农民提供支持。四是培训前移，对列入计划的下山移民要提前开展培训，促进人口城市化与劳动力非农化的同步推进，加快下山移民进程，实现农民脱贫致富。
　　6. 加强和改进下山移民管理和服务
　　一是加快改革现行户籍管理制度，对有固定居住场所的下山移民应给予在安置地正式落户的政策。公安、教育、卫生、计生、民政等部门要制定专门办法，及时为下山移民办理相关手续，切实保障下山移民在户籍、入学、医疗保健、计划生育、参军等方面享受同等待遇。
　　二是突破农村保障框框，统筹农村社会保障，促进农民由土地保障转向社会保障。增加教育文化投入，统筹养老、医疗为主要内容的社会保障制度，切实提高下山移民的保障水平。
　　三是整合相关资源，整合新农村建设、康庄工程、水利建设、地质灾害防治、山坡改地等专项资金，对规划的下山移民区域统一实行萎缩性管理，对规划的下山移民小区多渠道支持；充分运用财政贴息的杠杆，吸纳信贷资金和社会资金。
　　四是要引入市场竞争机制，摆脱政府大包大揽的做法，把移民小区的工程项目推向市场，实行招投标，按照公开、公平、公正的原则，择优选择施工单位，最大限度地降低建设成本。按照“运动员、裁判员”分离的原则，健全监督机制。进一步重视和加强对农民建房的管理和服务。
　　五是进一步强化移民旧宅盘活调剂和退耕置换。按照“一户一宅”、“退一补一”的原则，山区农村宅基地实行萎缩性管理，在分批安置移民后，统一组织退宅腾迁，统一盘活调剂旧房，统一安排农户季节性生产用房。强化土地流转和资源开发。运用激励政策和土地“储备库”中介机制，积极鼓励引导农户依法流转土地、林木经营权。
　　7. 提高补助标准，基本减免下山移民规费
　　当前，全省下山移民工作已从重点领域向全面推进转变，各地、各部门在实际工作都制定了一些适合当地实际的优惠，提供了许多有益的经验，从全省层面来讲，制定一个统一的下山移民政策已显得十分必要。
　　一是全面实施减免政策，目前下山移民小区和农民建房涉及的规费主要包括两大类，一类是服务性收费，如测绘费、放样费、设计费，另一类是事业性收费，包括农转用收费（征地预备费、耕地开垦费、耕地占用费、土地管理费）、农转用后供地费（市政基础设施配套费、水利基金、代理费等）、有关地籍权证收费（土地登记费、权证工本费）等，要按照“能免则免、能减则减，能返则返”的原则，减免一切可以减免的规费，减轻移民负担，建房地基应无偿提供，农户建房涉及的行政事业性收费全免，服务性收费减半收取。
　　二是加大政府补助力度。按照“农户自筹为主，政府扶持为辅”的筹资办法，加大下山脱贫建设资金的筹措力度。省里要进一步提高补助标准，按平均每人补助5000元计算，下山移民每户（3人以上，含3人）补助费不低于2万元，省里平均每年补助近2.5亿元，财政基本可以承受，加上规费减免，下山移民的压力会大大减轻。同时，要通过市场化运作的手段和利用级差地租规律，实现下山移民建设资金的自我平衡。积极鼓励金融部门特别是各级农村信用联社给予下山移民户办理住房按揭贷款。
　　8. 建立政府工作责任制
　　下山移民是一项德政工程，各级政府都要以高度的责任感，要进一步落实扶贫工作责任制，遵循“统一领导、明确任务、责任到县、乡镇实施”的要求，努力形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。要把下山脱贫工作列入欠发达地区干部目标考核责任制，作为考核干部政绩优劣的重要标准。要加强对项目执行、政策落实、资金使用和工作进展等情况的监督检查，防止和杜绝违反政策、挪用资金、弄虚作假和侵犯农民利益的行为发生，对移民小区工程建设项目实行公开招投标和扶持资金使用公示公告制度，按廉政建设有关规定严格管理。要对各市、县（市、区）的下山移民情况进行经常性的检查，并按年度考核情况，实行以奖代补。

（执笔：钱建鑫 李 军）