浙江省发改委课题组

　　为认真做好当前及今后一个时期深化经济体制改革的基本思路的研究工作，我们会同省级有关部门和部分市县开展了专题调研，在完成36个子课题的基础上，形成了报告的初稿。在此基础上邀请了省咨询委、浙江大学和省级部门的10多位专家进行了专题论证，广泛听取了方方面面的意见。2006年6月9日，习近平书记、吕祖善省长、王永明副省长专题听取了省发改委领导就“十一五”深化经济体制改革的思路的汇报。
　　一、关于改革的基本判断
　　（一）改革进展
　　综合分析浙江改革所处的阶段，以及在此阶段浙江改革所做的工作，我们对浙江改革的基本判断是：在“九五”时期初步建立社会主义市场经济体制的基础上，通过“十五”努力，微观市场主体改革基本完成，市场体系日趋完善，政府职能转变取得良好进展，体制机制继续保持全国领先地位，改革为浙江经济社会持续快速发展提供了动力和坚实的保障。主要可概括为“六个率先”。
　　——率先完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。坚持两个毫不动摇，国有经济与民营经济相得益彰，共同发展。积极实施以产权多元化为主要内容的国有企业改革，改制面在97%以上。推动民营经济新飞跃，非公有制经济活力进一步增强，其增加值占全省生产总值的比重提高到65%。
　　——率先启动统筹城乡发展、推进城乡一体化的体制改革。推进农村税费改革，率先停征农业税，全面减轻农民负担。率先对农业专业合作社立法，较早地推进农村社区股份合作制、土地流转等改革。较早地推进统筹城乡的户籍、就业、社会保障制度等方面改革，着力消除城乡二元体制结构。积极拓展中心城市发展空间，加快中心镇培育和深化小城镇发展改革。
　　——率先推进与生产力发展水平和区域经济特点相适应的现代市场体系建设。巩固和保持商品流通市场先发优势。加快推进地方资本市场建设，农村信用社改革作为全国首批试点基本完成产权改制，地方金融主体培育、上市等工作成效明显。人才、技术、土地等要素市场建设步伐加快。外贸体制改革深入推进，对内对外合作交流不断深化。“信用浙江”建设取得阶段性成效。
　　——率先推进与经济体制相协调的社会领域体制创新。率先构建就业、社会保障、社会救助三位一体的大社保体系的框架。在全国率先建立“新五保”制度，最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度等都取得明显成效。科教文卫体制改革深入推进，文化体制改革作为全国首批试点成效显著，农村教育、卫生改革深入推进，我省已成为全国省区中第一个基本普及从学前三年到高中段15年教育的省份。事业单位改革稳步开展，全省已经有1449家事业单位实行改制。
　　——率先开展政府职能转变和行政管理体制的适应性改革。自上虞市创建全国第一家综合性行政审批服务中心以来，全省所有市、县都建立了行政审批中心，先后开展三轮审批制度改革，我省已成为全国省级审批项目最少的省份之一。率先实行省对县（市）财政体制，先后实行三轮强县（市）扩权改革，扩大地方政府自主创新的空间。投资体制全面展开，率先对政府投资项目管理进行立法，开展“代建制”等试点。公共财政体制、规划体制改革迈出实质性步伐。完善生态补偿机制，推进科学决策制度建设，初步建立公共突发事件应急预案体系。大力推进依法行政，效能政府建设取得明显成效。
　　（二）改革需要突破的体制障碍和矛盾
　　我省经济体制改革进程相对领先全国，但改革不到位、体制不完善，仍然是制约我省经济社会发展的深层次矛盾和问题。
　　——政府改革滞后，不适应经济社会发展转型的要求。在微观主体充分发育的同时，政府主体改革还远未到位。政府职能与政府资源配置及其作用发挥与政府履行公共管理职能的要求还有较大差距，政府行为的规范性、行政效能与建设法治基础上的服务型政府的要求还有较大差距，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的改革任重道远。政府改革滞后从根本上制约着发展转型和改革本身的全面深化。改革的中心环节迫切需要由企业改革向政府改革转变。
　　——要素市场化改革滞后，不适应经济增长方式转变的要求。在商品市场充分发育的同时，要素市场化配置程度亟待提高。土地等资源要素价格形成机制不能很好反映市场供求稀缺，科技、人才等创新要素集聚能力不强，环境污染的成本太低，不完善的市场环境驱动市场主体采取粗放增长市场行为。市场体系创建的重点迫切需要由商品市场向要素市场纵深推进。
　　——社会领域体制改革滞后，不适应日益增长的公共服务需求。在经济体制改革快速推进的同时，社会领域等方面改革要加快跟上。农村卫生、教育等公共事业有较多薄弱环节，社会保障体系建设还滞后，社会分配制度存在诸多弊端，社会利益表达机制、协调机制和保障机制亟待完善。改革的领域迫切需要由经济体制改革为主向协调推进经济、社会、文化等其他领域改革转变。
　　——城乡二元体制改革滞后，不适应统筹城乡、区域协调发展的要求。社会流动性趋势日益增强与城乡二元分割的体制矛盾进一步加大，欠发达地区加快发展与生态补偿等方面机制薄弱的矛盾进一步显现。以工补农、以城促乡的长效机制亟待完善，区域互动合作的机制亟待加强。改革的出发点迫切需要由注重激发微观市场主体活力向体现“五个统筹”要求的以人为本改革导向转变。
　　（三）改革面临的新挑战
　　“十一五”时期，浙江将进入人均GDP3000—5000美元的发展阶段，这是一个增长方式加快转变、经济体制加快转轨、社会结构加快转型的重要阶段，改革面临一系列新挑战。
　　——面临改革攻坚的挑战。我省较之于全国更早更深程度地遇到了经济快速发展与各种社会矛盾日益突出并存的新情况和新问题，也更强烈地感受到深化改革的重要性和紧迫性。全面落实科学发展观、构建和谐社会，必须坚持改革；解决经济社会发展中的深层次矛盾和问题，建立有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，也必须依靠改革。“十一五”时期经济社会发展全面转型，赋予我们改革的任务更重，要求深化体制创新的内容更多，既对改革攻坚提出了更新更高的要求，也为进一步深化改革提供了广阔的空间。
　　——面临率先突破的挑战。 按照省委“干在实处、走在前列”的要求，新形势下浙江的改革应是一个率先探索、率先突破、率先创新的重要时期。渐进式改革能改的都改了，留下的都是“难啃”的硬骨头。改革将从更具关键性的领域和核心环节进行突破，改革的复杂性、艰巨性、风险性明显加大。
　　——面临利益分化的挑战。新时期改革将涉及更深层次的权力和利益调整，承担社会风险的压力增大，改革的预期效果不确定，改革的动力基础发生分化。改革顺利推进的关键，日益取决于凝聚改革共识和造就改革的动力基础。
　　面对新一轮改革攻坚，必须坚定不移地把改革创新作为经济社会新一轮发展的强大动力，作为浙江更快更好发展的更大“资源”，向改革要发展的动力、优势和资源，向改革要发展的空间。必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会全局的重大体制改革取得突破性进展。必须提高改革决策的科学性，使改革措施符合实际情况、反映客观规律，得到广大人民群众的拥护和支持。必须增强改革措施的协调性，统筹兼顾、综合配套、协调推进，形成共同推进改革的整体合力。
　　二、当前及今后一个时期深化经济体制改革的总体思路和要求
　　（一）指导思想
　　当前及今后一个时期经济体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中、五中全会精神，围绕深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设文化大省、法治浙江“四位一体”的总体战略部署，以科学发展观统领改革全局，以行政管理体制改革为关键，推进企业体制、市场体制、城乡体制、公共体制、社会体制、开放体制等改革，着眼长远、立足当前、突出重点、适度超前，率先在改革攻坚上取得新突破，为我省全面建设小康社会、提前基本实现现代化提供体制保障和强大动力。
按照上述要求，改革的基本原则：
　　——坚持以人为本。树立正确的改革观，一切改革以维护和体现多数人利益为出发点和落脚点，让广大人民群众分享改革发展的成果。人民群众是改革创新的主体，尊重群众首创精神，充分激发全社会的创造力。改革要认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，取得多数人的支持。改革要强化公众参与和利益表达，建立协调机制、决策机制、补偿机制和纠错机制。
　　——坚持统筹兼顾。正确处理改革、发展、稳定的关系，充分考虑改革的力度和社会可承受的程度，把握好改革的时机和节奏，用最小的波动换取改革的推进和社会的稳定。注重兼顾多方利益，立足于“多赢”推动改革实质性突破。注重改革的综合配套，加快社会体制等非经济领域改革，提高改革的协调性。全方位对内对外开放，以更高层次的开放推动更深层次的改革发展。加强改革工作的统筹协调和总体指导。
　　——坚持市场方向。坚定不移地推进市场化改革，在更大程度、更大范围内发挥市场的基础性作用。把改革的关键环节主动转移到行政管理体制改革上来，着力推动在重点领域和关键环节改革取得新突破。依靠改革解决影响经济社会发展的深层次矛盾，依靠改革推进城乡、区域、经济社会协调发展，依靠改革促进经济增长方式转变。
　　——坚持规范完善。注重把行之有效的改革措施规范化、制度化，加快改革创新立法进程。由探索型改革转向目标型改革，更加注重改革的理性指导和自上而下推动。保持体制与制度设计的先进性，经济规则体系与国际通行做法相适应，全面增强制度环境优势。
　　（二）改革目标
　　当前及今后一个时期我省经济体制改革的总体目标是：加快经济体制由初级市场经济体系向更具活力、更加开放、更加健全的现代市场经济体系转型，完善落实科学发展观的体制保障，到2010年率先建成比较完善的社会主义市场经济体制。基本标志为“四个更加”：
　　——更加科学、有效的公共服务型政府。政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开取得重大突破性进展，社会管理和公共服务职能显著强化，依法行政和科学决策得到制度保障，加快建成法治基础上的公共服务型政府。
　　——更加自主、能动的微观主体。基本完成国有经济战略性调整，完成新一轮国企产权多元化改革。民营经济发展继续保持全国领先地位，混合所有制经济占各类经济形式的绝大比重，多种所有制经济更加繁荣。基本形成以现代产权制度为基础的、符合现代市场经济要求的现代企业体系。
　　——更加开放、有序的现代市场体系。要素市场化改革深入推进，市场秩序公平规范，市场机制充分发挥配置资源的基础性作用。基本形成富集创新资源、激发创新潜力、抢占自主创新制高点的制度环境，形成促进经济增长方式转变的有效机制。涉外体制改革进一步深化，经济运行环境与国际经济规则相接轨。基本建立有利于“跳出浙江发展浙江”和充分利用“两个市场、两种资源”的有效机制。
　　——更加普惠、完善的社会和谐体制。基本形成统筹城乡发展的体制，健全区域协调互动机制，完善文化大省建设中的体制保障。加快建立更加注重公平的社会分配体制，建立比较完善的社会管理体系、社会信用体系、大社保体系和城乡一体化发展体系，形成稳定、透明、可预期的法律制度环境。
　　三、深化经济体制改革的主要任务
　　当前及今后一个时期，我省改革要争取走在全国前列，主要任务是深化八个方面的改革。
　　一是建立促进增长方式转变的体制机制。改革的目标是以创新体制机制为保障，促进经济增长方式的根本性转变。改革的重点是建立五大体制机制。（1）建立区域发展的新机制。涉及长三角区域发展、三大产业带的建设、宁波舟山港一体化以及欠发达地区、生态保护区的工业异地发展等重大区域发展问题，都要认真研究保障的体制机制问题。（2）建立能源、资源使用差别化价格、阶梯式价格调节机制，发挥价格对资源配置的杠杆作用。（3）建立促进企业自主创新的有效激励机制，建立重大科技攻关项目面向社会的公开招标机制，鼓励引进国外智力和社会力量参与项目攻关。（4）建立“高消耗、高污染、低效益”落后企业的有效淘汰机制，运用政府规章、地方性法规等法律手段强制推行。（5）建立探索工业用地市场化配置和鼓励闲置工业用地加快流转的体制机制，切实提高工业用地的使用效率和工业项目的集聚效益。
　　二是政府管理体制创新。改革的目标是建设法治基础上的公共服务型政府。改革的重点为六个方面。（1）农村税费改革和全面实施《行政许可法》以后，乡镇管理体制突出暴露了职能定位不清晰、权力责任不统一、财力运作难保障三大问题，所以，应以“合理界定职能、理顺权责关系、化解历史债务”为重点，积极推进乡镇管理体制改革。（2）建立省级行政审批服务中心，横向联接省级部门、纵向联接各市县，建立高效规范公正透明的全省审批系统。（3）加快投资体制改革，管好政府投资、激活民间投资，建立政府投资项目绩效评价制度（4）深化公共财政体制改革，探索建立政府购买公共评价制度。（5）深入研究在微观经济基础发生根本变化的条件下，如何建立科学有效的经济运行调控机制，进一步完善政府调节与管理体系。（6）研究行政管理层级的合理设置问题，中央已把这项改革作为“十一五”时期重点研究探索的改革内容，层级设置应有利于提高办事效率，降低行政成本。
　　三是现代产权制度的建立。改革的目标是大力发展混合所有制经济，加快建设现代企业制度，建立现代产权制度。重点有三个方面。（1）要遵循“非禁即入”原则，进一步放宽民营企业投资；建立市场准入、税收管理、规费标准、金融贷款、部门服务“五个平等”的新机制，进一步营造良好发展环境；要引导有条件的民营企业以资本为纽带，逐步实现资本社会化，创新治理结构。（2）完成省属国企的改制任务，在国企推进产权多元化改革的基础上强化国有资本的监督管理；要加快推进供水、供气、公交等地方性垄断行业的市场化改革；要有效实施对非经营性国有资产的监管。（3）以体制创新为突破口，促进现代服务业发展和提高，加大市场准入制度改革，放宽服务业经营限制和资格限制，改革定价收费和管理体制。
　　四是现代市场体系建设。改革的目标是更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，基本建立现代市场体系。改革的重点为四个方面。（1）围绕建立金融与经济发展的良性互动机制，着力解决扩大直接融资、推进地方金融改革、加大对中小企业和“三农”的金融支撑等三大问题。（2）围绕提高资源集约利用效率，推进要素资源市场化改革和价格改革，探索建立农村集体建设用地和工业用地进入市场的机制，建立水、电等稀缺资源阶梯式价格机制。（3）围绕生态省建设和大力发展循环经济，率先开展资源环境核算，推进污染市场化。（4）围绕建立“引得进、留得住、用得好”的人才良性机制，完善技术、管理要素参与分配的政策。
　　五是城乡一体化改革。改革的目标是建立城乡统筹发展的新机制，加快形成以城带乡、以乡促城的发展新格局。改革的重点为五个方面。（1）深化户籍制度改革，逐步消除依附在户籍制度上的不合理二元体制。（2）开展农村农民住宅产权制度改革，允许进入市场交易。（3）改革财政投入机制，加大公共财政支持农村基础设施和“三农”的力度。（4）深化农村金融改革，以完善治理结构为重点深化农村信用社改革，建立政策性农业保险制度。（5）加快建立统筹城乡发展、推进城乡一体化的综合评价指标体系，因地制宜、分类指导地推进城乡一体化。
　　六是社会发展领域改革。改革的目标是着力消除社会事业发展中的体制性障碍，促进社会事业全面发展。改革的重点有五个方面。（1）在分类推进事业单位改革的基础上，重点是建立事业单位人员的社会保障制度。（2）深化教育体制改革，进一步落实“以县为主”的基础教育管理体制。建议在条件成熟时，在全国率先实施农村免费义务教育免费制。（3）深化文化体制改革，对经营性国有文化单位，进行人事制度和产权制度双重改革，对公益性文化单位，主要进行管理制度的改革。（4）深化医药卫生体制改革，全面推行药品网上采购制度，加快公立医院和乡镇卫生院的产权制度改革步伐。（5）加强农村和城市社区自制组织建设，培育各种社会组织，健全社会管理机制。充分发挥行业协会和中介组织承接政府职能转移、有效解决国际贸易纠纷、切实维护市场经济秩序等方面的重大作用。
　　七是社会保障制度建设。改革的目标是巩固完善大社保体系，基本实现人人老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。改革的重点有五个方面。（1）率先建立比较完善的城镇社会保险体系。重视社会保险基金潜伏危机的前瞻性研究，建立“广覆盖、多层次、可持续”的社会保险制度；探索研究灵活就业人员参保、中断缴费人员续缴政策制度。（2）加快构建覆盖城乡的新型社会救助体系。重点是进一步规范完善“新五保”制度建设，探索建立农村社会保障制度。（3）加快统筹城乡就业制度建设。形成促进就业再就业的长效机制，建立完善农民就业培训投入机制。（4）加强分配制度改革思路的研究。完善个人所得税制度，加大政府对二次分配的调节力度，加强对垄断行业收入分配的监管和调节，规范职务消费和公务消费。（5）重点研究农民工权益的保障问题，研究既有利于地方财政可承受，企业可接受，又有利于农民工权益切实得到保障的体制问题，加快农村农民转为城镇居民的进程。
　　八是开放体制改革。改革的目标是充分利用两个市场、两种资源，建立有利于“跳出浙江发展浙江”的有效机制。改革的重点有三个方面。（1）深化外经贸体制改革，转变对外贸易增长方式，提高出口产品的层次和附加值，实现“贸易大省”向“贸易强省”转变。加强反倾销和产业损害预警体系建设，强化应对国际贸易争端的服务体系。（2）着力实施“走出去”战略，完善外汇、投资、审批、金融等方面的政策，建立海外投资的有效监管体制。（3）在国际市场上确立以能源、资源为主要方向的国际合作和贸易机制，建立与资源丰裕省份的战略合作伙伴关系。

　　课题组成员：姚作汀　胡仲明　沈素芹